e-Financeira não transforma fintech em banco, mas pode gerar problemas criminais

O Direito quase sempre chega atrasado. Normas jurídicas emergenciais, criadas após escândalos ou operações policiais, são exemplos disso.

Foi o que ocorreu na semana retrasada: a Receita Federal publicou a Instrução Normativa nº 2.278/2025, obrigando “fintechs” à declaração e-Financeira. A medida foi anunciada um dia após a deflagração da operação “carbono oculto” pela Polícia Federal, que apontou a existência de fundos de investimentos e fintechs supostamente ligadas ao PCC (Primeiro Comando da Capital).

Na prática, a obrigação fiscal acessória — antes restrita a bancos — passou a alcançar instituições de pagamento e participantes de arranjos de pagamento, ampliando o leque de dados compartilhados com o Fisco: abertura e encerramento de contas, movimentações, previdência privada, Pix, TED, DOC, cartões, entre outros.

O objetivo declarado foi fortalecer a rastreabilidade de operações e auxiliar no combate a crimes financeiros e lavagem de dinheiro.

O problema é que, logo após a publicação da norma, proliferaram manchetes afirmando que as fintechs foram equiparadas a instituições financeiras.

Trata-se de generalização perigosa. Se transportada para o Direito Penal, pode abrir espaço para responsabilização criminal de dirigentes de fintechs por crimes contra o sistema financeiro, nos termos da Lei nº 7.492/1986 — algo que não encontra respaldo jurídico.

O que está em jogo no campo penal

A Lei 7.492/86 (Lei de Crimes contra o Sistema Financeiro Nacional) prevê diversos crimes praticados no âmbito de empresas definidas como instituições financeiras ou por indivíduos que exerçam, irregularmente, atividades privativamente atribuídas a sociedades com tal natureza.

Como consequência, os dirigentes das sociedades assim caracterizadas podem ser responsabilizados criminalmente pelos delitos previstos na Lei, como os controversos crimes de gestão temerária e gestão fraudulenta (artigo 4º, caput, e parágrafo único, da Lei 7.492/86).

O problema é que o conceito legal de instituição financeira já é, por si só, amplo e criticado.

O artigo 17 da Lei nº 4.595/64, que disciplina e organiza o Sistema Bancária Nacional, define instituições financeiras como pessoas jurídicas que tenham como atividade principal ou acessória a coleta, intermediação ou aplicação de recursos financeiros próprios ou de terceiros, e a custódia de valores de propriedade de terceiros. A redação é tão elástica que, interpretada literalmente, poderia abarcar inúmeras atividades econômicas (1).

A definição de instituições financeiras adotada pela lei penal (artigo 1º, da Lei 7.492/1686) reproduziu em grande parte a definição da Lei 4.595/64, suprimindo apenas a menção a recursos “próprios” (2).

A norma penal manteve a amplitude e, consequentemente, a insegurança do conceito estabelecido na norma bancária. Sua interpretação literal permite atingir qualquer pessoa jurídica ou física que tenha praticado qualquer ato, cumulativo ou não, profissional ou não, de captação, intermediação ou aplicação de recursos de terceiros.

No campo penal, essa abertura é muito problemática: viola princípios constitucionais da legalidade, da segurança jurídica e da fragmentariedade, impedindo que o jurisdicionado saiba, de antemão, o alcance da norma, além de autorizar criminalização indiscriminada de atividades econômicas.

Por envolver a intervenção do Estado na esfera de liberdade do indivíduo, os conceitos penais devem atender a critérios de imputação muito mais rigorosos, interpretados a partir dos princípios extraídas da Constituição (3).

Por isso, autores como José Carlos Tórtima (4), Juliano Breda (5) e Rodolfo Tigre Maia (6) defendem que devem ser enquadrados no conceito somente atividades que efetivamente coloquem em risco a estrutura do sistema, como a prática cumulativa de (i) captação de recursos financeiros em nome próprio, seguida de (ii) repasse mediante operação de mútuo financeiro, com o intuito de (iii) lucro (spread bancário) e (iv) praticada com habitualidade.

Essa interpretação é compatível com o próprio bem jurídico tutelado pela Lei 7.492/1986, cujo propósito é tutelar a higidez do sistema financeiro nacional, protegendo-se “o esboço estrutural do sistema financeiro nacional, e a segurança jurídica das relações que mantém essa estrutura.”(7) (8).

Esse é o espírito do Projeto de Lei nº 586/2020, fruto de iniciativa conjunta de Eduardo Salomão Neto, Heloisa Estellita, Marcelo Costanero Cavali, Rodrigo de Grandis e Pierpaolo Cruz Bottini, que busca corrigir as brechas semânticas da lei e estabelecer critérios mais objetivos de imputação penal (9).

Instituições de pagamento não são instituições financeiras

O Banco Central define a Instituição de Pagamento (IP) como a pessoa jurídica que viabiliza serviços de compra e venda e de movimentação de recursos, no âmbito de um arranjo de pagamento, sem a possibilidade de conceder empréstimos e financiamentos a seus clientes”. (10)^.

Há diferentes categorias de IPs (art. 2º, da Resolução BACEN nº 80/2021), como as emissoras de moeda eletrônica (conta pré-paga), emissoras de instrumento de pagamento pós-pago (cartão de crédito), credenciadoras (habilitação de estabelecimentos para aceitação de pagamentos) e iniciadoras de transação de pagamento.

Já os arranjos de pagamento consistem no conjunto de regras e procedimentos que disciplina a prestação de determinado serviço de pagamento ao público (11). Ou seja, o arranjo é o meio de conexão entre os seus aderentes, sendo as instituidoras do arranjo — tais como as bandeiras de cartões de crédito — responsáveis pelo estabelecimento das regras do sistema.

Tanto as instituições financeiras quanto as empresas participantes de arranjos de pagamento têm em comum o fato de atuarem como intermediadoras de recursos econômicas.

Contudo, as particularidades das atividades desenvolvidas por elas geram diferenças significativas para a aferição dos riscos e potencial de lesão derivadas de sua execução.

As IPs, por exemplo, atuam em diferentes âmbitos dos processos que, unicamente, possibilitam a transação dos recursos oriundos da poupança popular, viabilizando que eles cheguem de um ponto para outro do sistema econômico. Diferentemente de instituições financeiras, as IPs não podem empregar os recursos captados em sua atividade para realização de novos investimentos financeiros, conforme vedação do artigo 6º, da Lei 12.865/2013.

Já as IFs são atores relevantes na captação de recursos da poupança popular e de seu repasse, por meio de operações que geram lucro para tais instituições. Contribuem para o desenvolvimento econômico, por meio da multiplicação do meio circulante, promovendo a movimentação de riqueza, através da disponibilização de recursos para depositantes concomitante ao benefício de terceiros, que adquirem a sua disponibilidade (12).

Por que a confusão é perigosa

Não devemos endossar informações equivocadas de que a obrigação da e-Financeira “transformou” fintechs em instituições financeiras.

No campo penal, tal interpretação ampliaria ainda mais um conceito já criticado pela doutrina e por vezes mal compreendido na prática forense. Em última análise, isso significaria expor administradores de fintechs à responsabilização por crimes da Lei 7.492/86, transformando uma obrigação regulatória e fiscal em uma verdadeira “porta de entrada” para imputações criminais.

Um caminho que, inequivocamente, gera insegurança jurídica, viola a legalidade e distorce o bem jurídico tutelado pela norma. Mais do que nunca, é fundamental resistir à tentação de generalizações simplistas.

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Referências

Por isso, autores como Eduardo Salomão Neto propõem critérios mais precisos para interpretar o conceito. Ao seu entender, somente poderiam ser assim consideradas as instituições que (i) captam recursos de terceiros em nome próprio, (ii) repassam esses recursos mediante operações de mútuo, (iii) auferem lucro da diferença entre captação e repasse e (iv) realizam tais operações de forma habitual, cf. SALOMÃO NETO, Eduardo. Direito Bancário. 2ª ed. rev. amp. São Paulo: Atlas, 2014, p. 16-ss.

Lei 7. 492/086, art. 1º: 1º Considera-se instituição financeira, para efeito desta lei, a pessoa jurídica de direito público ou privado, que tenha como atividade principal ou acessória, cumulativamente ou não, a captação, intermediação ou aplicação de recursos financeiros de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, ou a custódia, emissão, distribuição, negociação, intermediação ou administração de valores mobiliários”.

LUISI, Luiz. Princípios constitucionais penais. Porto Alegre: Safe, 2003, p. 57.

TÓRTIMA, José Carlos. Crimes Contra o Sistema Financeiro Nacional: Uma Contribuição ao Estudo da Lei n. 7.492/86. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p. 29.

“Para que seja possível caracterizar atividade privativa de instituição financeira é necessária a presença dos elementos próprios das instituições financeiras na conduta do agente: captação, intermediação e aplicação dos recursos financeiros. Nesse sentido, ensina Quiroga Mosquera: ‘O Poder Judiciário entendeu que a Lei no 4.595/64 aprovou como indicador de atividade típica de instituição financeira a coleta acoplada com a intermediação, ou a coleta seguida da aplicação; tendo-se em mente que coleta significa recolher de terceiros. Concluindo, a presença de uma das atividades previstas no artigo 17, isoladamente, em uma operação realizada por uma determinada pessoa (física ou jurídica), não pode caracterizá-la como instituição financeira’ “ (BREDA, Juliano. Gestão fraudulenta de instituição financeira e dispositivos processuais da Lei 7.492/86. Rio de Janeiro: Renovar, 2.002, p. 42).

MAIA, Rodolfo Tigre Maia. Dos crimes contra o sistema financeiro nacional: Anotações à Lei Federal n. 7.492/86. 1a edição. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 30.

ARAÚJO, Marina Pinhão Coelho. Crimes contra o Sistema Financeiro Nacional. In SOUZA, Luciano Anderson de; ARAÚJO, Marina Pinhão Coelho (coord). Direito Penal Econômico: Parte Geral e Leis Especiais. São Paulo: Thomson Reuters, 2022, p. 109.

Rodolfo Tigre Maia afirma também que a proteção ao sistema financeiro nacional visa “preservar a transparência das relações existentes entre as instituições financeiras públicas e privadas que o compõe, abrangendo-se aí relacionamento entre elas mesmas, entre elas e seus agentes, entre elas e o Estado e, finalmente, entre tais entes e diversos aplicadores, poupadores, tomadores, segurados que a ela recorrem”. É exatamente essa teia de relações jurídicas que constitui a matéria-prima por excelência do bem jurídico Sistema Financeiro Nacional, que deve nortear e restringir o conceito de instituição financeira, a fim de compatibilizá-la ao escopo de proteção (bem jurídico) tutelado pela Lei nº 7.492/1986 (TIGRE MAIA, Rodolfo. Dos crimes contra o sistema financeiro nacional: Anotações à Lei Federal n.7.492/86. 1a edição. São Paulo: Malheiros, 1996, pp. 26/27).

A definição proposta no Projeto de Lei do art. 1º é a seguinte: “Art. 1º Considera-se instituição financeira, para efeito desta lei, a pessoa jurídica de direito público ou privado, que tenha como atividade profissional, principal ou acessória, a captação, através de mútuo ou depósito cumulada com a aplicação através de mútuo ou depósito, de recursos financeiros de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, ou a custódia, distribuição, intermediação ou administração para terceiros de valores mobiliários. Parágrafo único. Considera-se também instituição financeira a pessoa jurídica que capte, administre ou negocie seguros, câmbio, consórcio, capitalização ou qualquer tipo de poupança de forma profissional, ou realize como, arrendadora, operações de arrendamento mercantil, sujeitas a regulação da autoridade bancária”.

Banco Central do Brasil. Instituições de Pagamento. Disponível aqui.

Banco Central do Brasil. Arranjos de Pagamento. Disponível aqui.

SALOMÃO NETO, Eduardo. Direito Bancário. 2ª ed. rev. amp. São Paulo: Atlas, 2014, p. 21.