PAD e surto psiquiátrico: complemento ao STJ

A saúde mental, outrora tema periférico na estrutura do Direito Administrativo Sancionador, alcança hoje um patamar de centralidade normativa e axiológica que exige do Poder Público uma atuação sensível, científica e juridicamente qualificada. A explosão dos índices de adoecimento psíquico entre trabalhadores do setor público e privado é, indiscutivelmente, um dos traços mais inquietantes do nosso tempo. Ansiedade, depressão, burnout, transtornos bipolares e episódios de surto psicótico tornaram-se patologias socialmente disseminadas, a ponto de desafiar, inclusive, os marcos tradicionais da responsabilização funcional dos servidores públicos.

É neste contexto que emerge a necessidade de uma releitura crítica do regime disciplinar da Lei nº 8.112/1990 — e, de modo mais amplo, do Direito Administrativo Sancionador – à luz das garantias fundamentais, da dignidade da pessoa humana, da evolução médico-científica e, sobretudo, de uma perspectiva pragmática do Direito.

Saúde mental no serviço público: tabu em colapso

É ingênuo supor que a lógica hierárquica, o acúmulo de funções, o excesso de cobrança e a cultura da impessoalidade institucional não repercutam diretamente sobre a saúde mental dos agentes públicos. O ambiente da administração pública, marcado por pressões estruturais, por desconfianças internas, por burocracia asfixiante e, não raras vezes, por relações interpessoais tóxicas, tem se revelado um gatilho direto para o desenvolvimento ou agravamento de transtornos mentais.

Nesse cenário, torna-se cada vez mais comum o afastamento de servidores por quadros clínicos psiquiátricos, bem como a presença de episódios de desequilíbrio emocional que se manifestam no próprio ambiente de trabalho. A pergunta que se impõe, contudo, é a seguinte: como o ordenamento jurídico administrativo deve lidar com atos funcionais praticados sob o efeito de um surto psíquico?

Precedente do STJ: avanço necessário, mas insuficiente

A 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do RMS 72.642/PR, sob relatoria da ministra Regina Helena Costa, firmou um entendimento paradigmático ao reconhecer que a prática de conduta funcional durante surto psicótico, com comprovada incapacidade de compreensão do caráter ilícito do fato, afasta a imposição de sanção disciplinar, sendo dever do Estado promover o tratamento adequado ao servidor adoecido.

Disse o STJ:

“Constatada a prática de falta disciplinar quando a servidora estava em surto psicótico e absolutamente incapaz de entender o caráter ilícito do fato cometido, descabe a fixação de sanção administrativa, impondo-se à Administração Pública, ao contrário, o dever de avaliar a eventual concessão de licença para tratamento de saúde ou de aposentadoria por invalidez.”

A decisão é corajosa e coerente com o avanço do sistema jurídico em direção a um modelo de responsabilização humanizada e compatível com os direitos fundamentais, estabelecendo o princípio de que não pode haver punição onde há ausência de discernimento.

Contudo, o caso analisado pelo STJ partiu de elementos produzidos na esfera penal, com laudos periciais e incidente de insanidade mental regularmente instaurado. O núcleo da convicção jurídica, portanto, não surgiu a partir de um processo administrativo disciplinar (PAD) autônomo e tecnicamente instruído. Eis o ponto sensível: o precedente é valioso, mas ainda não emancipa o PAD da dependência do processo penal para o reconhecimento da inimputabilidade funcional.

Surto psiquiátrico em contextos extremos: análise da Lindb e do pragmatismo jurídico

A necessidade de uma abordagem autônoma e cientificamente qualificada do PAD torna-se ainda mais evidente em situações de calamidade, guerra ou colapso institucional, nas quais o servidor público, mesmo com histórico funcional ilibado, é exposto a condições psicossociais extremas que potencializam a eclosão de surtos mentais. Não são raras as situações de agentes deslocados para zonas de conflito, áreas de desastre humanitário ou contextos diplomáticos hostis, nos quais o exercício funcional ultrapassa os limites da razoabilidade física e emocional.

É exatamente nesses casos-limite que se revela indispensável a aplicação do artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), como fonte de interpretação integradora no julgamento da conduta funcional:

“Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados” (caput).
“Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato […] serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente” (§1º).
“Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente” (§2º).

A leitura da Lindb, nesse contexto, encontra ressonância direta no pragmatismo jurídico, corrente teórica que propugna pela centralidade das consequências concretas das decisões jurídicas. O pragmatismo, tal como desenvolvido por autores como Richard Posner e adaptado ao contexto brasileiro por juristas contemporâneos, exige que o Direito não seja interpretado como um conjunto de abstrações formais, mas como instrumento de solução de problemas reais, sintonizado com os fatos, os limites humanos e as contingências da vida.

Aplicado ao PAD, o pragmatismo jurídico impõe uma ruptura com o automatismo sancionatório. Não basta a subsunção entre conduta e norma. É preciso compreender a pessoa do agente, suas condições de saúde mental, o ambiente em que estava inserido, as pressões concretas e os efeitos que a sanção produzirá sobre sua dignidade e saúde.

Aplicado ao PAD, esse referencial impõe a superação do automatismo sancionatório: não basta identificar a conduta típica, é necessário compreender as circunstâncias que a motivaram, inclusive os fatores patológicos que alteraram ou anularam a voluntariedade da ação. A sanção, nesse modelo, deve ser um juízo prudente, que leva em conta o sofrimento, a vulnerabilidade e os efeitos da penalidade sobre o servidor e sua capacidade de reabilitação.

Limitações da Lei nº 8.112/90: entre imputabilidade e omissão dosimétrica

Apesar desses avanços teóricos e jurisprudenciais, a Lei nº 8.112/1990 ainda permanece restrita em sua abordagem da saúde mental. O único dispositivo que a ela se refere diretamente é o artigo 160, que cuida da suspensão do processo disciplinar quando o servidor for considerado incapaz de entender o caráter ilícito do ato, o que configura hipótese de insanidade absoluta e, portanto, de inimputabilidade total. O tratamento da doença mental, nesse sentido, limita-se a um obstáculo processual, que impede a continuidade do PAD em nome do devido processo legal.

Esse enfoque é demasiadamente estreito e tecnicamente insuficiente. A saúde mental precisa ser considerada não apenas em casos extremos de insanidade, mas também como fator relevante para a dosimetria da sanção ou mesmo para a requalificação do enquadramento disciplinar, quando presentes elementos de contraditório e ampla defesa. Em outras palavras, mesmo nos casos em que o servidor possui discernimento mínimo e capacidade de se defender, sua condição psiquiátrica deve ser valorada como circunstância atenuante ou excludente da tipicidade da conduta funcional.

Ignorar tais elementos equivale a transformar o PAD em um instrumento punitivo cego, em que a responsabilidade administrativa deixa de ser um juízo fundado na culpa concreta e passa a ser uma reação meramente formal à infração abstrata. O devido processo legal, nesse modelo, deixa de proteger o doente mental que, embora ainda imputável, agiu sob influência significativa de transtorno documentado, atestado e tratável.

Propostas normativas para o reconhecimento da inimputabilidade funcional

Para evitar a banalização do argumento de doença mental e, ao mesmo tempo, garantir o respeito à dignidade do servidor, é urgente a incorporação de parâmetros normativos objetivos no ordenamento jurídico administrativo. Sugere-se:

a) A presunção de boa-fé do servidor que apresentar histórico médico de tratamento psiquiátrico ou comprovação de busca por ajuda profissional antes ou após o fato;
b) A obrigatoriedade de avaliação pericial psiquiátrica ou de produção de prova mediante laudo médico apresentado no PAD pelo próprio servidor, sempre que houver indícios razoáveis de comprometimento mental ao tempo da conduta;
c) A vinculação do juízo administrativo à prova médica qualificada, quando conclusiva quanto à ausência de discernimento do agente;
d) A possibilidade de desclassificação da conduta ou substituição da sanção disciplinar máxima por medida proporcional (como suspensão ou licença médica), quando o servidor se mostrar parcialmente imputável, mas com quadro clínico relevante;
e) A criação de normativo específico na Lei nº 8.112/90 que reconheça o transtorno psiquiátrico como causa excludente de ilicitude ou de culpabilidade, ou ao menos como critério obrigatório de atenuação na dosimetria, mesmo qual a conduta se enquadrar em hipótese normativa de demissão.

Rumo a uma cultura institucional de saúde mental

Além do avanço legislativo e jurisprudencial, é imprescindível que o Estado brasileiro promova uma mudança cultural profunda. A saúde mental não pode ser vista como fragilidade, mas como elemento legítimo da condição humana. Servidores públicos são seres humanos, não peças operacionais substituíveis. O preconceito institucional — que vê no sofrimento mental uma desculpa ou desvio de caráter — precisa ser enfrentado com formação, empatia e, sobretudo, políticas públicas de cuidado.

Chefias e comissões de PAD devem ser capacitadas para identificar sinais de sofrimento, respeitar laudos médicos e compreender a diferença entre conduta dolosa e surto. Assessoramento médico-psiquiátrico deve ser obrigatório e gratuito para todos os servidores públicos. A psiquiatria precisa ser tratada como qualquer outra especialidade médica, legitimadora de afastamentos e tratamentos contínuos, sem estigmas. Servidor depressivo não é sinônimo de servidor negligente.

Conclusão

O precedente do STJ é uma semente promissora, mas ainda tímida. O Direito Administrativo precisa avançar para reconhecer, com maturidade e técnica, que há situações em que punir é mais cruel do que justo. É necessário abandonar o automatismo disciplinar, desenvolver critérios objetivos para avaliação de capacidade mental e garantir o direito ao tratamento digno e proporcional aos servidores que adoecem no exercício do dever.

Em nome da coerência jurídica, da proporcionalidade sancionatória e da dignidade humana – e sob as diretrizes do artigo 22 da Lindb e da teoria pragmática do Direito — a sanção administrativa não pode incidir sobre atos praticados sem discernimento. Onde há surto, deve haver cuidado — nunca demissão.