Neste mês, a Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda (SPA/MF) divulgou dados relevantes sobre o primeiro semestre de funcionamento do mercado regulado de apostas de quota fixa no Brasil. Segundo o órgão, os principais objetivos foram: (1) a fiscalização do cumprimento da regulamentação pelas empresas autorizadas; e (2) o combate ao mercado ilegal. Apenas nesse período, mais de 15 mil páginas de sites irregulares já foram retiradas do ar pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), número que cresce diariamente.
Esse esforço é fundamental, mas não suficiente. A consolidação do mercado depende de um modelo que não apenas retire operadores ilegais de circulação, mas também adote mecanismos preventivos eficazes para reduzir riscos de ilícitos financeiros. Nesse contexto, a prevenção à lavagem de dinheiro ocupa lugar central, pois trata-se de um dos maiores desafios regulatórios associados às apostas.
Antes mesmo da regulamentação, a atividade de apostas já havia se expandido no Brasil. A Lei nº 13.756/2018 introduziu a aposta de quota fixa no ordenamento jurídico, legalizando-a na temática esportiva, mas não definiu como seria a sua exploração, determinando que o Ministério da Fazenda a regulamentasse. Essa lacuna manteve o mercado em situação de incerteza, ainda que em crescimento.
Foi apenas em 2023, com a publicação da Lei nº 14.790/2023, que se estabeleceu um marco legal mais consistente, responsável por estruturar o regime de exploração da atividade. A lei instituiu requisitos para a atuação das empresas, como a necessidade de autorização do Ministério da Fazenda, e ampliou o alcance da modalidade ao incluir os eventos de jogos online. Além disso, previu normas de proteção ao consumidor e definiu parâmetros mínimos de compliance e supervisão, sinalizando a preocupação do legislador com riscos de ordem financeira e criminal.
Na sequência, em 2024, a Secretaria de Prêmios e Apostas foi criada, por meio do Decreto nº 11.907/2024, que aprovou a nova estrutura regimental do Ministério da Fazenda. O órgão passou a centralizar as funções de autorização, monitoramento e fiscalização das atividades de promoção comercial e loterias em âmbito federal. Desde então, a SPA/MF definiu a agenda regulatória e vem cumprindo seu papel normativo ao publicar portarias sobre temas específicos, como regras para transações de pagamento, funcionamento dos sistemas de apostas, ações de marketing e, especialmente, prevenção à lavagem de dinheiro. É justamente sobre esse último aspecto, regulamentado no geral pela Portaria SPA/MF nº 1.143/2024, que trataremos a seguir, com o intuito de examinar como esse novo mercado regulado pode contribuir para mitigar riscos criminais e prevenir a lavagem de capitais no Brasil.
Vulnerabilidades do setor de apostas e risco de lavagem de dinheiro
O setor de apostas é tradicionalmente identificado como vulnerável à lavagem de capitais. Essa percepção decorre de características próprias: elevado volume de transações, pulverização em apostas de pequeno valor e facilidade na conversão de depósitos em prêmios ou créditos. Essas condições favorecem a inserção e a circulação de recursos ilícitos de forma dissimulada. O Grupo de Ação Financeira Internacional (Gafi) já incluiu o segmento entre os de maior risco, recomendando atenção redobrada dos Estados.
No Brasil, a ausência de regulação efetiva até 2023 ampliava esses riscos. Operadores estrangeiros e ilegais atuavam livremente, muitas vezes associados a crimes como evasão de divisas, organização criminosa e delitos tributários. A regulação do setor, portanto, não tem apenas função arrecadatória ou de ordenamento econômico, mas também cumpre um papel de política criminal, ao reduzir as brechas que facilitavam a ocultação de capitais ilícitos.
Tratamento regulatório na Lei nº 14.790/2023
A Lei nº 14.790/2023 incorporou ao setor de apostas medidas típicas de prevenção à lavagem de capitais, aproximando-o de áreas tradicionalmente reguladas, como o sistema financeiro. Entre as principais exigências estão a identificação obrigatória dos apostadores – know your customer (KYC) –, a manutenção de registros detalhados das operações e a comunicação de movimentações atípicas ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf).
Um aspecto central da lei é justamente a disciplina minuciosa dos procedimentos de KYC, previstos, em especial, nos artigos 23 a 25. O artigo 23 determina que a identificação dos clientes seja reforçada por meio de reconhecimento facial e da utilização de sistemas capazes de mapear comportamentos de risco. O artigo 24 exige que os operadores mantenham registros completos de todas as operações realizadas, incluindo apostas, prêmios e transações financeiras. Já o artigo 25 obriga a implementação de mecanismos de análise que permitam identificar transações suspeitas de lavagem de dinheiro ou de financiamento ao terrorismo.
O processo de KYC é fundamental para a segurança e a credibilidade do mercado de jogos e apostas. Ao garantir a identificação e o monitoramento dos apostadores, os operadores contribuem para a proteção do próprio sistema. Isso se reflete especialmente na prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, uma vez que a verificação da origem dos fundos e a análise de padrões de apostas possibilitam identificar e bloquear movimentações suspeitas antes que elas causem efeitos nocivos. A coleta de dados pessoais, como documentos de identidade e comprovantes de endereço, possibilita que as empresas conheçam o perfil de seus clientes, reduzindo o risco de contas falsas ou abertas em nome de terceiros. Essa medida garante maior rastreabilidade das operações e dificulta que usuários anônimos utilizem a plataforma para movimentar capitais ilícitos.
Essas disposições demonstram que o legislador buscou integrar ao setor práticas sofisticadas de compliance, já consolidadas no mercado financeiro, mas agora aplicadas a um segmento que até pouco tempo operava à margem da regulação. A intenção é clara: transformar os operadores de apostas em agentes de prevenção, responsáveis por colaborar ativamente no enfrentamento de ilícitos financeiros.
Além disso, a Portaria SPA/MF nº 1.143/2024 detalhou essas obrigações, prevendo desde mecanismos tecnológicos de monitoramento automático até a estruturação de políticas internas de PLD/FT e programas de treinamento de funcionários. O descumprimento sujeita o agente operador de apostas a sanções administrativas, que variam de multas à cassação da autorização. Assim, o modelo regulatório se apresenta como a primeira barreira contra ilícitos, deixando ao Direito Penal a tarefa de incidir apenas nos casos em que a regulação se mostre insuficiente ou dolosamente burlada.
Papel complementar do Direito Penal
A regulação assume o protagonismo, mas não elimina a relevância do Direito Penal. A Lei nº 9.613/1998 permanece aplicável e responsabiliza penalmente indivíduos que utilizem o setor para dissimular recursos ilícitos, incluindo dirigentes de operadores ou apostadores.
O ponto de equilíbrio está em compreender que a regulação deve atuar na linha de frente, induzindo práticas de compliance e transparência, enquanto o Direito Penal permanece como última ratio, reservado a condutas dolosas graves ou fraudes estruturadas. Dessa forma, evita-se tanto a banalização da repressão penal quanto a fragilização da tutela da ordem financeira.
Desafios para consolidação do mercado regulado
Apesar dos avanços normativos, a consolidação de um mercado regulado de apostas no Brasil ainda enfrenta desafios relevantes. A presença de operadores ilegais sediados no exterior continua a atrair apostadores nacionais, o que dificulta a atuação das autoridades brasileiras e exige instrumentos de cooperação internacional mais eficazes.
No âmbito tecnológico, a questão dos meios de pagamento é central. A Portaria SPA/MF nº 615/2024 proibiu expressamente que operadores autorizados aceitem aportes em dinheiro em espécie, boletos, cheques, cartões de crédito, criptoativos ou transferências de terceiros, restringindo os pagamentos a modalidades rastreáveis, como o Pixe transferências bancárias de contas previamente cadastradas em nome do próprio apostador. Essa limitação aumenta a transparência e reduz a possibilidade de movimentações anônimas no mercado regulado. O problema persiste, contudo, no ambiente ilegal, em que tais restrições não se aplicam e em que métodos alternativos de pagamento continuam a ser utilizados como brecha para a ocultação de capitais ilícitos.
Além do bloqueio de sites irregulares, outras duas frentes de enfrentamento ao mercado clandestino merecem destaque. A primeira é a fiscalização das instituições financeiras e de pagamento, que não podem processar transações para empresas de apostas não autorizadas. Em alinhamento com o Banco Central, a SPA/MF passou a monitorar e sancionar essas instituições, determinando o encerramento das contas de clientes suspeitos e a comunicação obrigatória de movimentações relacionadas a operadores ilegais. A segunda é o combate à publicidade irregular, conduzido em cooperação com o Conselho Nacional de Autorregulamentação Publicitária (Conar), que tem analisado e restringido campanhas de operadores não autorizados ou que descumpram as regras de comunicação responsável.
A consolidação do mercado regulado, contudo, não se sustenta apenas na repressão ao setor ilegal. É igualmente essencial o desenvolvimento de uma cultura de cumprimento das obrigações pelas empresas autorizadas. Por isso, a agenda da SPA/MF para 2025 foi construída em duas frentes: assegurar o cumprimento integral da regulamentação pelos operadores e, paralelamente, intensificar as ações de enfrentamento ao mercado irregular. A experiência recente demonstra que os operadores autorizados se adaptaram rapidamente ao novo mercado, expandiram seus departamentos jurídicos e de compliance e passaram a contratar profissionais especializados, o que evidencia o esforço de adequação e profissionalização interna.
Esse movimento vem acompanhado da atuação fiscalizatória da própria SPA/MF. Segundo números divulgados pelo Subsecretário de Monitoramento e Fiscalização em palestra no evento CGS Recife, apenas no primeiro semestre de funcionamento do mercado regulado já foram instaurados 207 processos fiscalizatórios, dos quais 136 concluídos, além de 32 processos administrativos sancionadores. Também foram registradas 24 comunicações de instituições de pagamento que colaboraram com a fiscalização ao reportarem sites ilegais. Esses dados revelam a agilidade da Secretaria e reforçam que a efetividade da regulação depende da combinação entre enforcement estatal e comprometimento das empresas autorizadas e das instituições financeiras e de pagamento envolvidas.
Outro ponto de atenção é a capacidade institucional da SPA/MF e de órgãos parceiros, como a Anatel e o Coaf. O elevado volume de transações realizadas diariamente exige sistemas sofisticados de monitoramento e equipes técnicas capazes de analisar dados em tempo real. Sem o fortalecimento estrutural e tecnológico dessas instituições, há o risco de que a regulação não alcance o grau de efetividade prática esperado.
Por fim, a segurança jurídica também se apresenta como fator determinante. É necessário que a regulação dialogue de forma coerente com o Direito Penal e com as normas do sistema financeiro, evitando sobreposição de competências ou contradições que possam gerar incerteza e insegurança jurídica para operadores e investidores. A consolidação do modelo dependerá, em grande medida, da capacidade de articular regulação, fiscalização e coordenação institucional em um mesmo eixo de atuação.
Conclusão
O mercado regulado de apostas no Brasil cumpre função que vai além da arrecadação estatal ou da organização econômica: trata-se de um instrumento relevante de prevenção à lavagem de dinheiro no segmento de jogos e apostas. A Lei nº 14.790/2023 em conjunto com a Portaria SPA/MF nº 1.143/2024 estruturaram um modelo que combina transparência, monitoramento e compliance, alinhando o setor às melhores práticas internacionais.
O desafio, contudo, está em garantir que essa regulação não se limite ao papel, mas se converta em prática efetiva, com operadores comprometidos e fiscalização ativa. O Direito Penal segue indispensável, mas deve incidir apenas nos casos em que a regulação falhar ou for dolosamente burlada. Em síntese, o sucesso do modelo dependerá da capacidade de articulação entre regulação, fiscalização e cooperação institucional. Se bem implementada, a regulação pode tornar o setor de apostas um aliado estratégico no enfrentamento da criminalidade financeira, reforçando a confiança do mercado e contribuindo para um ambiente de negócios mais íntegro e seguro.
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