Nos últimos dias, houve uma escalada de pressões sobre o Congresso em busca da aprovação da proposta de emenda à Constituição nº 65/2023, que visa conferir autonomia plena ao Banco Central do Brasil, transformando-o em empresa estatal não dependente do Tesouro Nacional. Em última instância, o objetivo da medida seria superar o que Roberto Campos Neto, ex-presidente do BC, chamou de “asfixia financeira e administrativa que nos atrapalha muito e que é um grande problema”.
Na semana passada, instituições vinculadas ao mercado financeiro (a exemplo da Federação Brasileira de Bancos — Febraban; Associação Brasileira de Bancos; Associação Brasileira de Instituições de Pagamento; Associação Brasileira de Fintechs; Associação Brasileira de Tecnologia para o Comércio e Serviços; Associação Comercial de São Paulo; Associação Brasileira de Câmbio; Associação de Gestão de Pagamentos Eletrônicos e União Nacional de Entidades do Comércio e Serviços, entre outros), bem como o ex-presidente do BC Henrique Meirelles, alguns ex-diretores da autarquia e outros signatários remeteram carta de apoio à PEC 65/2023, destinada ao presidente da Comissão de Constituição e Justiça do Senado, como se pode ler aqui.
A pretexto de preservar o Pix, servidores comissionados do Banco Central também tinham vindo a público, há cerca de um mês, defender uma suposta urgência na aprovação da aludida PEC . Sustentam que seria necessária a independência plena da autoridade monetária, mediante sua transformação em empresa, para superar “a escassez de pessoal e orçamento [que] já compromete a execução de atividades essenciais e eleva a chance de falhas operacionais”.
Em contraponto, a Anafe (Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais) e o Sinal (Sindicato Nacional dos Funcionários do Banco Central) reiteradamente se manifestaram em sentido contrário à PEC 65/2023. A esses últimos, alinhamo-nos, na medida em que a PEC 65/2023 traz consigo riscos incomensuráveis de insulamento ainda mais acentuado do Banco Central em relação aos influxos dos freios e contrapesos democráticos.
A despeito de tão acentuada tensão, o regime jurídico do BC ainda clama por estudo detido dos analistas das finanças públicas, já que sua atuação infralegal — direta ou indiretamente — enseja despesas financeiras que anualmente superam algumas centenas de bilhões de reais. Todavia a ordem de grandeza do impacto na dívida pública das decisões do BC é inversamente proporcional à atenção usualmente dedicada a ele pelos operadores do Direito Financeiro no Brasil.
O peso proporcional das decisões do BC para a dívida pública pode ser exemplificado, entre outros fatores, pela repercussão da taxa básica de juros e das operações compromissadas, que a autoridade monetária maneja para gerir o nível de liquidez na economia. A esse respeito, é referencial o achado da tese de doutorado “Operações Compromissadas: teoria e análise do caso brasileiro (2000 – 2020)” , de Flávia Félix Barbosa, orientada pelo professor Fábio Bittes Terra, de que:
“[…] os juros e outras variações patrimoniais foram responsáveis por R$ 870,536 bilhões da variação do saldo das compromissadas do final de 2002 até o final de 2020, o que equivale a 70,0 p.p. da variação nominal do estoque de R$ 1.244,574 trilhão. […] Enquanto o impacto dos juros nominais e outras variações patrimoniais representaram R$ 870,536 bilhões (70,0 p.p.) da variação nominal do estoque em dezembro de 2020, o impacto das operações do Tesouro Nacional foi de apenas R$ 11,628 (0,9 p.p.) e o impacto das operações do Banco Central correspondeu a R$ 362,409 (29,1 p.p.).”
Falta clareza à sociedade brasileira sobre o basilar diagnóstico de que a dívida pública recebe, concomitantemente, os influxos da política fiscal conduzida pelo Tesouro Nacional e da consecução das políticas monetária, cambial e creditícia a cargo do Banco Central.
No senso comum, o endividamento público é tratado tão somente como um desafio a ser equacionado mediante contenção das despesas primárias e, episodicamente, por meio da expansão da arrecadação tributária. São raras as ocasiões em que a compreensão dos fatores determinantes de expansão da dívida pública é alargada, sendo necessário recomendar, nessa opaca e negligenciada seara, a leitura do Acórdão TCU nº 1084/2018-Plenário.
Por mais difícil que seja chamar a atenção para tal agenda de estudos, é preciso insistir na sua centralidade. Se a ordem de grandeza dos números envolvidos alcança a casa de algumas centenas de bilhões de reais, a normatividade que rege a atuação do Banco Central deveria exigir redobrada cautela de todos os operadores do Direito. Infelizmente não é isso o que tem ocorrido.
Mais de quatro anos se passaram desde a edição da Lei Complementar 179/2021, que fixou mandato quadrienal em favor do quadro diretivo da autarquia e, em contrapartida, obrigou-a ao cumprimento de quatro objetivos estatutários, a saber: assegurar a estabilidade de preços, zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema financeiro, suavizar as flutuações do nível de atividade econômica e fomentar o pleno emprego. Muito embora haja ascendência do primeiro sobre os três outros objetivos (parágrafo único do artigo 1º), todos devem ser perseguidos, sendo que a frustração do alcance de cada qual deve ser motivada, sob pena de responsabilização, na forma do inciso IV do artigo 5º da LC 179/2021.
Mesmo sendo clara a dicção do mencionado inciso, até os presentes dias nenhuma regulamentação foi editada para explicitar os critérios e o devido processo de aferição do desempenho dos diretores e do presidente do Banco Central na consecução da pluralidade dos seus objetivos legais. É, no mínimo, controverso e paradoxal o contexto em que a autoridade monetária ganhou liberdade decisória, mas não há parâmetros normativos para avaliar se, de fato, a autonomia concedida pela LC 179/2021 tem alcançado as finalidades legais que lhe justificaram a concessão.
Desde 24 de fevereiro de 2021, a autarquia opera sob regime especial de autonomia funcional dos seus dirigentes, mas seu presidente almeja ampliá-la e, por isso, passou a defender a suposta necessidade de o BC obter “autonomia técnica, operacional, administrativa, orçamentária e financeira, organizada sob a forma de empresa pública e dotada de poder de polícia, incluindo poderes de regulação, supervisão e resolução”. Eis a alteração nuclear a ser inserida no artigo 164 da Constituição, por meio da PEC nº 65/2023 (inteiro teor disponível aqui).
Ao invés de ampliar a autonomia já concedida ao Banco Central brasileiro, é preciso regulamentar o alcance das suas finalidades precípuas, sem que seja possível invocar a hipótese oblíqua e juridicamente inepta de que o Decreto nº 3.088, de 21 de junho de 1999, que tratou apenas do regime de metas de inflação, seria suficiente para compreender o alcance de todos os objetivos legalmente atribuídos à autarquia.
A Lei Complementar 179/2021 precisa ser regulamentada, na forma do artigo 84, IV, da Constituição, para assegurar efetivo cumprimento a todos os objetivos do BC, os quais perfazem a finalidade indissociável da autonomia que lhe foi conferida pelo ordenamento. É oportuno e necessário, pois, um decreto presidencial que concomitantemente regulamente a LC 179/2021 e reveja o Decreto 3.088/1999. Isso porque, a partir de 2021, foram alteradas as condições em que o país havia celebrado seu contrato anteriormente vigente desde 1999 em torno do sistema de metas de inflação.
Ora, no âmbito do Direito Público, qualquer regime jurídico que confira autonomia pressupõe necessariamente correlata aferição de responsabilidade em torno do adequado alcance dos fins que justificaram aludida liberdade majorada. Essa é uma decorrência lógica da relação de instrumentalidade entre poderes e deveres de quem atua em nome dos interesses da sociedade.
Muito embora tal concepção seja trivial para os operadores do Direito, pretender sua implementação cotidiana no âmbito da política monetária ainda soa como se fosse uma agenda quase revolucionária. Todavia é preciso pautar a necessidade de um devido processo administrativo para que se possa verificar, em especial, a ocorrência da hipótese prevista no artigo 5º, inciso IV da Lei Complementar nº 179/2021. Interessa-nos, aqui, refletir sobre a ainda frágil densidade normativa da sanção disciplinar de perda de mandato aplicável ao presidente e aos diretores do Banco Central “quando apresentarem comprovado e recorrente desempenho insuficiente para o alcance dos objetivos” legais atribuídos à autarquia.
A autonomia funcional conferida aos agentes públicos responsáveis pela condução da política monetária no Brasil, mediante mandato quadrienal está instrumentalmente vinculada ao alcance dos objetivos previstos no artigo 1º da LC 179. Não obstante isso, ainda persiste sem qualquer regulamentação o fluxo procedimental sobre como serão equacionados os objetivos, por vezes, conflitantes da estabilidade de preços, de um lado, e do fomento ao pleno emprego e da suavização dos ciclos econômicos, de outro; enquanto o objetivo de estabilização do sistema financeiro segue pragmaticamente consensual e, por isso, pouco exposto a divergências ou tensões.
Nível de transparência
Fato é que, na ausência de balizas normativas objetivas, impera razoável controvérsia sobre o nível de transparência e de motivação no processo administrativo conduzido pelo Banco Central para perseguir concomitantemente os quatro objetivos que lhe franquearam regime especial de autonomia. O nó górdio do ainda opaco e potencialmente arbitrário regime jurídico do BC reside na redação dúbia do parágrafo único do artigo 1º da LC 179/2021, porque ali foi fixada uma espécie de subordinação dos objetivos complementares de “zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema financeiro, suavizar as flutuações do nível de atividade econômica e fomentar o pleno emprego” ao objetivo fundamental de “assegurar a estabilidade de preços”.
Mesmo após o advento da LC 179, o Banco Central mantém seu modo de operação direcionado quase exclusivamente ao controle da inflação, na medida em que apenas residualmente foi alterada a motivação das suas decisões para sustentar a tese implícita de que o alcance dos outros três outros objetivos seria uma decorrência natural da defesa da estabilidade de preços.
É como se a autoridade monetária, a pretexto de controlar a inflação, simplesmente negasse a necessidade de qualquer medida especificamente direcionada ao alcance das demais finalidades que lhe justificaram o regime legal de autonomia. Ora, uma coisa é subordinar os objetivos complementares ao objetivo fundamental, mas buscar alcançá-los em diferentes níveis e velocidades de consecução intertemporal; outra coisa muito diversa é simplesmente ignorar parte dos objetivos, pressupondo que eles serão obtidos por obra espontânea do mercado, após a estabilização dos preços.
Não é demasiado lembrar, pois, que a diferença entre o veneno e o remédio reside na sua dosagem. Eis a razão pela qual saber a proporcionalidade adequada para equalizar a pluralidade de objetivos a cargo do BC é uma escolha de alta relevância não só para a economia, mas para toda a sociedade, dada a considerável repercussão dos juros para o custo de carregamento da dívida pública brasileira.
Problema se sucede quando o nível de emprego e o próprio impacto fiscal da política monetária para a dívida pública são desproporcional e abruptamente afetados pela velocidade e pela intensidade da elevação da taxa básica de juros, bem como por sua manutenção em patamar alto por um intervalo de tempo significativamente dilatado. A equação é deveras complexa e foi bem resumida pelo vice-presidente Geraldo Alckmin:
“Quase metade da dívida pública brasileira é selicada [indexada à Selic]. […] Não há nada pior para a questão fiscal do que uma Selic desnecessariamente elevada. […] Você fica fazendo economia de um bilhão, meio bilhão, e acaba gastando aí quase R$ 200 bilhões em razão de ter uma taxa Selic nessa altura.”
Tamanha é a repercussão fiscal dos juros que se revela, no mínimo, irônico o fato de o Banco Central manejar, como argumento para manter a taxa Selic alta, um controverso risco de insustentabilidade da trajetória da dívida pública. Conforme defendemos em artigo especificamente destinado ao exame dos limites da atuação discricionária do BC, é nula a decisão da autoridade monetária que se lastrear no motivo insubsistente da trajetória da dívida pública, usurpando competência do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas da União, dada a lacuna normativa relativa aos limites de dívida mobiliária e consolidada da União (respectivamente artigos 48, XIV e 52, VI da CF/1988).
Aliás, não deixa de ser sintomático que o Banco Central se oponha tão enfaticamente ao Projeto de Resolução do Senado Federal nº 8/2025 (de que tratamos aqui), enquanto busca ser considerado como uma empresa estatal não dependente capaz de impactar ilimitadamente a dívida pública brasileira.
Nesse contexto, ampliar a autonomia do BC, sem um devido processo administrativo de avaliação de desempenho da política monetária (accountability), implica acatar e, de certa forma, pagar para ver se consumar o risco de que tal futura empresa responsável pela autoridade monetária se corrompa em arbitrariedade avessa aos limites do ordenamento constitucional brasileiro, mesmo ela sendo capaz de impor impactos extremamente danosos ao erário e à sociedade.
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