Em novembro de 2027, o Decreto-Lei nº 25/37 — conhecido como Lei do Tombamento — completará 90 anos de vigência. Para uma norma editada sob o contexto do Estado Novo, sua longevidade e atualidade são notáveis. Este artigo percorre a trajetória de sua criação e demonstra porque, quase um século depois, ela permanece como instrumento insubstituível na proteção do patrimônio cultural brasileiro.
Contexto constitucional precursor (1934)
No ano de 1934, a Constituição, promulgada em 16 de julho, trouxe grandes inovações ao ordenamento jurídico nacional, a exemplo da consagração, no artigo 113, XVII, do princípio da função social da propriedade (até então considerado direito absoluto e ilimitável pelo constitucionalismo liberal anterior) e a instituição do dever do poder público proteger o patrimônio cultural e impedir a evasão das obras de arte (artigo 10).
Os novos fundamentos constitucionais constituíram os alicerces para a criação de instrumentos legais capazes de garantir, eficazmente, a preservação do patrimônio cultural brasileiro, até então submisso ao sabor da maior ou menor sensibilidade dos administradores públicos e da consciência (ou falta dela) dos proprietários de bens de valor cultural.
Gênese institucional: do Congresso ao Sphan (1935–1937)
Em 1935, durante o Primeiro Congresso Brasileiro de Proteção à Natureza, ocorrido no Rio de Janeiro, foi idealizada a criação de um serviço técnico especial de “monumentos nacionais”, conceito que, naqueles tempos, abrangia bens imóveis dotados de elevado valor histórico e artístico.
O então ministro da Educação, Gustavo Capanema (1900-1985), mineiro, de Pitangui, homem culto e de visão, foi quem tomou a iniciativa de um projeto de lei federal referente ao assunto. Contando com a colaboração do historiador Luís Camilo de Oliveira Neto (1907-1953) e com alusão às leis francesas e ao projeto de José Wanderley de Araújo Pinho (1890-1967), o ministro encarregou o escritor Mário de Andrade (1893-1945), então diretor do Departamento de Cultura do Município de São Paulo, da elaboração de um plano de criação do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Sphan).
No dia 13 de janeiro de 1937, por meio da Lei nº 378, que tratava da estrutura do Ministério da Educação, Getúlio Vargas (1882-1954) criou o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Sphan), com o objetivo de promover o tombamento, a conservação e a divulgação de nossos bens culturais. Assim, o instrumento do tombamento, referido no artigo 46 da norma, foi lançado antes mesmo da definição do seu regime jurídico, uma vez que o projeto de lei sobre ele ainda se encontrava em tramitação na Câmara dos Deputados.
Processo legislativo e ironia do golpe
O projeto de lei sobre a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, que resultou no Decreto-Lei nº 25/37, foi elaborado por Mário de Andrade e por Rodrigo Melo Franco de Andrade (incorporando ideias, diretrizes e trechos dos projetos anteriores de Luís Cedro, Jair Lins e Wanderley Pinho, somado à consulta cuidadosa à legislação específica estrangeira) e apresentado à Câmara dos Deputados em 15 de outubro de 1936, onde tomou o número 511/1936 e tramitou rapidamente.
Segundo se extrai do processo legislativo existente no Arquivo da Câmara dos Deputados, para a formatação do projeto de lei apresentado pela Presidência da República, além dos antigos projetos já citados sobre o assunto, foram extraídos subsídios da legislação francesa e mexicana a respeito da temática, bem como solicitados pareceres e sugestões a técnicos e juristas especializados, o que possibilitou a produção de “um trabalho maduramente meditado e que corresponde ao que se requer no Brasil desde muitos anos para habilitar os poderes públicos a preservar o patrimônio histórico e artístico nacional”.
O texto foi aprovado pela Comissão de Educação em 18 de novembro de 1936, sendo relator o deputado Martins Soares e, na Comissão de Finanças, em 26 de novembro do mesmo ano, sendo relator o deputado Lourival de Oliveira.
Sobre o conteúdo do projeto, sustentou Rodrigo Melo Franco de Andrade durante a sua tramitação [1]:
“A mensagem que o presidente da República acaba de enviar à Câmara dos Deputados, submetendo à sua apreciação o projeto que organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, não deve ser considerada matéria de importância secundária. A iniciativa do chefe da Nação tem uma finalidade prática relevante, que é a de dotar o Brasil de uma legislação adequada a impedir que se arruínem ou se dispersem os bens de notável valor artístico e histórico existentes no país.”
No Senado, o texto foi aprovado com emendas e retornou à Câmara, sendo marcada a data de 10 de novembro de 1937 para a discussão final. Naquele mesmo dia, por ironia da História, um golpe de Estado dissolveu o Congresso e entrou em vigor nova Constituição.
Na Carta do Estado Novo (1937), a matéria foi regulamentada pelo artigo 134, e após vinte dias de sua existência, foi editado o 25º Decreto-Lei, no dia 30 de novembro de 1937, organizando a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional, nos moldes do projeto de Mário de Andrade, já aprovado na Câmara e no Senado.
Com a sua edição, o sistema jurídico brasileiro finalmente obteve um instrumento legal para a proteção do patrimônio cultural, batizado popularmente como “Lei do Tombamento”, que se encontra vigente até os dias atuais.
Estrutura e conteúdo normativo
A lei, dividida em cinco capítulos, define o campo de sua incidência, elencando os bens passíveis de proteção; estabelece os regramentos do tombamento, positivando o seu processo de efetivação; dispõe sobre os efeitos do tombamento, destacando a responsabilidade do proprietário e do poder público acerca da conservação da coisa protegida; estabelece o direito de preferência sobre as coisas tombadas e traz, por fim, disposições gerais complementares, inclusive sobre o comércio de obras de arte e bens culturais.
Passadas quase nove décadas de sua vigência, o Decreto-Lei nº 25/37 pode ser considerado como um dos mais estáveis, longevos e importantes diplomas normativos brasileiros, tornando-se um verdadeiro marco histórico-jurídico no cenário das leis voltadas para a preservação dos interesses da coletividade, marcadas, como regra, pela vigência efêmera de seus textos originais [2].
O alargado período de vigência do Decreto-Lei nº 25/37 permitiu a formação de posicionamentos doutrinários amadurecidos sobre seu alcance e efeitos, além de ter propiciado uma farta produção jurisprudencial, inclusive dos tribunais superiores, o que contribui para a desejável segurança jurídica em nosso país.
Atualidade e legado da Lei do Tombamento
Conquanto quase nonagenária, a Lei do Tombamento conta com dispositivos que consagram entendimentos e postulados que somente foram reconhecidos, em campo mais alargado, em tempos recentes, sobretudo nas denominadas “Cartas Patrimoniais” publicadas por órgãos internacionais, como a Unesco.
Com efeito, encontramos na lei em comento a consagração dos princípios: da prevenção de danos em detrimento dos bens culturais (artigo 10, parágrafo único); da conservação in situ (artigos 14 a 16); da proteção do entorno (artigo 18); da responsabilidade solidária (artigo 19); da vigilância (artigos 20, 26 a 28); e da cooperação (artigos 23 a 25).
Com os importantes complementos da doutrina e da jurisprudência que se formaram a seu respeito, a Lei do Tombamento permanece atual para a proteção e preservação de nossos bens culturais materiais, demonstrando plena conformidade com os princípios internacionalmente reconhecidos como reitores do chamado Direito do Patrimônio Cultural.
Enfim, noventa anos separam o Brasil moderno daquele novembro de 1937, quando um decreto-lei de 30 artigos fundou a proteção jurídica do patrimônio cultural nacional. Muito se transformou desde então — a Constituição, o Estado, a sociedade. O Decreto-Lei nº 25/37 ficou.
[1] ANDRADE, Rodrigo Melo de Franco. Defesa do nosso patrimônio artístico e histórico. O Jornal. Rio de Janeiro, 30.10.1936.
[2] Apenas no ano de 2015, com o advento a Lei nº 13.105, que instituiu o novo Código de Processo Civil Brasileiro e entrou em vigor no dia 16 de março de 2016, houve a alteração (de discutível constitucionalidade) do texto original do Decreto-lei nº 25/37, que teve o seu art. 22, sobre o direito de preferência, revogado em razão de pressões de grupos com interesses econômicos sobre o mercado de bens móveis, sendo a alteração de questionável compatibilidade constitucional.
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