Limites do poder regulamentar na política tributária do setor lácteo

A sucessão de alterações normativas observada nos últimos anos no regime tributário aplicável ao agronegócio revela um fenômeno cada vez mais recorrente no sistema tributário brasileiro: a substituição do debate legislativo estruturado por ajustes infralegais pontuais promovidos pelo Poder Executivo, frequentemente editados em momentos de crise setorial, com impactos econômicos relevantes e crescente judicialização.

Nesse contexto, a edição do Decreto nº 12.809, de 31 de dezembro de 2025 — que novamente alterou o Decreto nº 8.533/2015, responsável por regulamentar o crédito presumido na aquisição de leite in natura previsto no artigo 9º-A da Lei nº 10.925/2004 — não deve ser analisada de forma isolada, mas como parte de um conjunto normativo instável, inaugurado pelo Decreto nº 11.732/2023 e agravado pelas recentes alterações promovidas no âmbito da reforma tributária sobre o consumo, especialmente pela Lei Complementar nº 224/2025.

Crédito presumido do leite e limites do poder regulamentar

O Decreto nº 11.732/2023 foi editado sob o argumento de estimular a competitividade da produção nacional e desincentivar a importação de insumos lácteos. Para tanto, promoveu a redução do percentual do crédito presumido de PIS/Pasep e Cofins, de 50% para 20%, nas hipóteses em que a indústria utilizasse insumos importados na fabricação de produtos lácteos, condicionando a fruição integral do benefício à utilização exclusiva de leite in natura e de derivados de origem nacional.

Para viabilizar essa restrição, o decreto incluiu a alínea “b” ao inciso I do § 1º do artigo 4º do Decreto nº 8.533/2015, instituindo uma segunda condicionante, além da habilitação no Programa Mais Leite Saudável (PMLS), para a fruição do crédito presumido no percentual máximo.

Em uma leitura isolada e estritamente literal, a redação não traz vedação expressa ao uso de insumos importados. Contudo, sob uma interpretação sistemática, teleológica e — curiosamente — midiática, tornou-se evidente que o Decreto nº 11.732/2023 foi concebido como instrumento de contenção às importações, conforme amplamente divulgado pelo próprio Poder Executivo e pela mídia especializada.

Essa finalidade foi reiteradamente enfatizada em comunicações oficiais e em reportagens veiculadas por entidades e veículos como Planalto, CNA, Globo Rural, Forbes e Embrapa, além de constar em notas técnicas e pareceres elaborados por órgãos e consultorias vinculadas ao Executivo.

Embora a legislação de regência já previsse exigências quanto à origem nacional de determinados insumos geradores de créditos das contribuições — tanto ordinários quanto presumidos —, a inovação introduzida por decreto ampliou substancialmente o alcance dessas restrições, passando a exigir, na prática, o controle da origem de todos os insumos que compõem o produto final. Trata-se de hipótese típica em que o poder regulamentar deixa de detalhar a lei para redefinir o próprio conteúdo do benefício fiscal, o que suscita questionamentos relevantes à luz da legalidade tributária, da hierarquia das normas e da segurança jurídica.

Como consequência, o tema foi rapidamente judicializado, com contribuintes questionando a validade de restrições instituídas por ato infralegal, inclusive sob o argumento de que tais medidas configurariam uma forma indireta, mal estruturada e juridicamente inadequada de política antidumping.

Grandes laticínios já obtiveram decisões favoráveis em primeira e segunda instância, ainda que, em muitos casos, restritas à vigência do projeto ativo no PMLS. Não obstante, esse contencioso permanece distante de uma solução definitiva.

Decreto nº 12.809/2025 e tentativa de correção parcial

Em dezembro de 2025, o Decreto nº 12.809 buscou mitigar parte das distorções criadas em 2023, ao incluir o § 3º no artigo 4º do Decreto nº 8.533/2015, prevendo que a importação de determinados derivados lácteos — como soro e creme de leite — não implicaria, por si só, a redução automática do crédito presumido, desde que mantida a habilitação da pessoa jurídica no Programa Mais Leite Saudável.

Embora a medida represente uma flexibilização pontual, ela não enfrenta o problema estrutural: a sucessiva modulação de benefícios fiscais relevantes por meio de decretos, em curtos intervalos de tempo, sem o necessário debate legislativo e sem previsibilidade mínima para os contribuintes.

O resultado prático é a consolidação de um ambiente em que as regras mudam de forma fragmentada, o planejamento tributário se torna instável, o contencioso passa a integrar a própria gestão do negócio e a política tributária assume contornos de permanente excepcionalidade.

Do ponto de vista setorial, embora a intenção inicial do Poder Executivo possa ser considerada legítima — na medida em que a importação de insumos lácteos efetivamente gera concorrência desleal com os produtores brasileiros, que há anos enfrentam a queda do preço do litro do leite —, a forma escolhida para penalizar a indústria tende a agravar o desequilíbrio da cadeia.

Isso porque o ônus econômico e jurídico acaba sendo repassado, direta ou indiretamente, ao produtor ou ao consumidor final. Considerando que a cadeia leiteira opera de forma integrada, a penalização da indústria, sobretudo em um ambiente de elevada insegurança jurídica, reflete-se diretamente na negociação do preço do leite pago ao produtor nacional.

Reforma tributária do consumo e a LC nº 224/2025: novos vetores de controvérsia

A instabilidade normativa não se limita aos decretos. No contexto da reforma tributária sobre o consumo, a Lei Complementar nº 224/2025 introduziu alterações sensíveis, entre as quais se destaca a redução linear de 10% de diversos benefícios tributários, inclusive a tributação parcial dos insumos agropecuários a partir de abril de 2026.

Como ressalva interpretativa relevante, cumpre destacar que a leitura segundo a qual a Lei Complementar nº 224/2025 teria promovido, de forma automática, a redução linear de 10% do crédito presumido na aquisição de leite in natura não se sustenta em todos os casos. Isso porque o § 8º, inciso IV, do artigo 4º da referida LC expressamente exclui do alcance da redução linear os benefícios concedidos por prazo determinado e condicionados ao cumprimento de obrigação onerosa para a sua fruição, notadamente aqueles vinculados à realização de investimentos previstos em projetos aprovados pelo Poder Executivo até 31 de dezembro de 2025. Nessa perspectiva, os laticínios que possuam projetos do Programa Mais Leite Saudável (PMLS) regularmente aprovados até essa data não se submetem à redução do crédito presumido, afastando-se, ao menos nesses casos, a interpretação de diminuição automática do benefício.

Tais medidas, quando negativas, vêm sendo objeto de críticas técnicas consistentes e já são apontadas como potencialmente inconstitucionais, seja por violarem a segurança jurídica, seja por comprometerem a lógica da não cumulatividade e, em determinadas leituras, por afetarem a própria segurança alimentar, direito fundamental de estatura constitucional.

Somam-se a isso outras alterações igualmente sensíveis, como o diferimento na cadeia de insumos agropecuários, a complexidade da gestão dos créditos da não cumulatividade e a necessidade de reorganização de contratos, estoques e fluxo de caixa, em um cenário de transição ainda marcado por incertezas normativas e operacionais.

Considerações finais

A conjugação entre decretos sucessivos e ajustes legislativos pontuais evidencia um padrão preocupante de fragmentação da política tributária setorial, com impactos econômicos relevantes e ampliação do contencioso constitucional e infraconstitucional.

Em um momento em que se promete simplificação e racionalidade ao sistema tributário, a utilização reiterada de atos infralegais para remodelar benefícios fiscais e induzir comportamentos econômicos tende a produzir o efeito oposto: mais insegurança, mais litigiosidade e menor previsibilidade.

O debate que se impõe, portanto, ultrapassa o setor lácteo. Trata-se de refletir sobre os limites institucionais do poder regulamentar, o papel do legislador e a necessidade de coerência sistêmica em um ambiente de profunda transformação do sistema tributário brasileiro — fatores que, quando direcionados ao agronegócio, refletem-se diretamente na mesa do brasileiro.

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Referências normativas e documentais

Legislação
BRASIL. Lei nº 10.925, de 23 de julho de 2004.
BRASIL. Decreto nº 8.533, de 30 de setembro de 2015.
BRASIL. Decreto nº 11.732, de 30 de junho de 2023.
BRASIL. Decreto nº 12.809, de 31 de dezembro de 2025.
BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025.
BRASIL. Lei Complementar nº 224, de 30 de dezembro de 2025.

Atos e documentos oficiais

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. [Decreto fortalece a cadeia produtiva do leite no país — Planalto];
NOTA SAJ nº 176/2023/SAECO/SAJ/CC/PR.
NOTA SAG nº 147/2023/SEADES/SAG/CC/PR.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS INTERMINISTERIAL nº 00022/2023 (MAPA/MF/MDA/MDIC).
PARECER nº 00491/2023/CONJUR-MAPA/CGU/AGU.
PARECER nº 00481/2023/CONJUR-MDIC/CGU/AGU.

Entidades e veículos especializados

CONFEDERAÇÃO DA AGRICULTURA E PECUÁRIA DO BRASIL (CNA). [CNA diz que mudança na regra do Programa Mais Leite Saudável é necessária para valorizar o produtor nacional | Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA)];

GLOBO RURAL. [Governo publica decreto para tentar reduzir importação de produtos lácteos];

FORBES BRASIL. [Por que a importação de leite do Mercosul ameaça a produção nacional];

EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUÁRIA (EMBRAPA). [Cadeia produtiva do leite vê cenário desafiador em 2024 – Portal Embrapa];

Precedentes judiciais

Justiça Federal da 3ª Região. Processo nº 5003479-84.2024.4.03.6100.
Justiça Federal da 5ª Região. Processo nº 0815997-21.2024.4.05.8100.
Justiça Federal da 3ª Região. Processo nº 5002213-28.2025.4.03.6100.