Lógica da alocação de riscos como vetor de eficiência nas licitações públicas

A licitação constitui etapa fundamental da contratação pública, pois é nesse momento que a administração pública define as regras que orientam a seleção do fornecedor e a execução futura do contrato. O edital, enquanto instrumento convocatório, não se limita a estabelecer critérios de habilitação e julgamento, mas também delimita direitos, deveres e riscos que devem ser assumidos pelas partes. Nesse contexto, a adequada identificação e alocação de riscos assumem papel central para a eficiência, a competitividade e a segurança jurídica do procedimento licitatório.

A matriz de risco, cada vez mais presente nos editais, é um instrumento destinado a explicitar a distribuição dos eventos incertos capazes de impactar a execução contratual. Embora frequentemente associada à fase de execução do contrato, sua relevância manifesta-se desde a etapa licitatória, uma vez que influencia diretamente a formulação das propostas, a precificação dos custos e a atratividade do certame. Quando bem elaborada, a matriz de risco contribui para a transparência do procedimento e para a redução de assimetrias de informação entre os licitantes.

A consolidação da matriz de risco no ordenamento jurídico brasileiro, tal como hoje prevista na Lei nº 14.133/2021, não ocorreu de forma repentina. Trata-se do resultado de um processo gradual de amadurecimento da prática administrativa e do controle externo, impulsionado pela necessidade de conferir maior previsibilidade, racionalidade e eficiência às contratações públicas.

Durante a vigência da Lei nº 8.666/1993, inexistia previsão expressa de matriz de risco nos editais. A repartição dos riscos contratuais ocorria de maneira difusa, apoiada essencialmente no princípio do equilíbrio econômico-financeiro. Na prática, era comum a transferência genérica de riscos ao contratado, com a consequente postergação das controvérsias para a fase de execução contratual, quando os eventos imprevistos já haviam se materializado, o que contribuía para a recorrente judicialização dos contratos administrativos.

A partir dos anos 2000, especialmente com a edição da Lei nº 11.079/2004, que instituiu as parcerias público-privadas, e com a ampliação das concessões de infraestrutura, passou a se consolidar uma lógica mais estruturada de alocação objetiva de riscos. Nesse contexto, a identificação prévia dos riscos e a definição de responsabilidades tornaram-se elementos relevantes da modelagem contratual, ainda que restritos, naquele momento, a contratações mais complexas.

Nesse processo evolutivo, o Tribunal de Contas da União desempenhou papel relevante ao enfatizar a gestão de riscos como elemento central da governança pública e da eficiência das contratações. A partir do ano de 2010, o TCU passou a destacar, em documentos orientativos e manuais institucionais, a importância da identificação, da análise e do tratamento dos riscos como instrumentos indispensáveis ao adequado planejamento das contratações públicas e à obtenção de melhores resultados.

Por meio da difusão de boas práticas de governança e de gestão de riscos, o tribunal contribuiu para a construção de parâmetros técnicos que orientam a administração pública na estruturação das licitações e dos contratos, ressaltando que a adequada gestão dos riscos está diretamente relacionada à economicidade, à eficiência e à qualidade das contratações.

Positivação e estruturação da matriz de risco

Esse movimento culminou com a promulgação da Lei nº 14.133/2021, que positivou a matriz de risco no regime geral das licitações e contratos administrativos. A nova lei não apenas conceituou expressamente o instituto, como também determinou sua inclusão no edital e no contrato, atribuindo-lhe efeitos jurídicos concretos na repartição de responsabilidades e na gestão do equilíbrio econômico-financeiro. A matriz de risco deixou, assim, de ser mera boa prática administrativa para se afirmar como instrumento central do planejamento da licitação, da competitividade do certame e da segurança jurídica das contratações públicas.

Na fase licitatória, a matriz de risco cumpre a função de tornar explícitas as responsabilidades que deverão ser assumidas pelo futuro contratado e aquelas que permanecerão sob a esfera de atuação da administração. Ao esclarecer previamente a alocação dos riscos, o edital permite que os licitantes avaliem de forma mais precisa o grau de exposição do empreendimento e formulem propostas mais realistas e comparáveis. Trata-se de instrumento que reforça princípios clássicos do direito administrativo, como a isonomia, a competitividade e a seleção da proposta mais vantajosa.

Entretanto, a matriz de risco não deve ser concebida como simples mecanismo de transferência de incertezas ao particular. A atribuição indiscriminada de riscos ao licitante tende a gerar efeitos indesejados, como o encarecimento das propostas, a redução da concorrência e, em casos extremos, a própria inviabilização do certame. Em licitações em geral, é essencial distinguir os riscos que o particular efetivamente tem condições de administrar daqueles que decorrem da atuação estatal ou de fatores alheios ao seu controle, sob pena de comprometer a racionalidade do procedimento.

Além disso, a ausência de clareza ou a formulação genérica da matriz de risco no edital frequentemente resulta em disputas posteriores, seja durante a execução contratual, seja perante os órgãos de controle ou o Poder Judiciário. Nesse sentido, a matriz de risco, quando bem estruturada já na fase licitatória, atua como importante mecanismo preventivo de conflitos, reduzindo a probabilidade de pedidos de reequilíbrio, revisões contratuais e litígios relacionados a eventos previsíveis que poderiam ter sido adequadamente tratados desde o instrumento convocatório.

A incorporação da matriz de risco à fase licitatória representa, portanto, avanço relevante na busca por maior eficiência e segurança jurídica nas contratações públicas. Ao explicitar a alocação dos riscos desde o edital, a administração contribui para a transparência do certame, aprimora a qualidade das propostas e fortalece a competitividade entre os licitantes.

Conclui-se, assim, que a matriz de risco deve ser compreendida como instrumento jurídico essencial da licitação, e não apenas como cláusula acessória do contrato futuro. Sua adequada elaboração exige análise técnica e jurídica cuidadosa, capaz de equilibrar a proteção do interesse público com a viabilidade econômica da contratação. Quando utilizada de forma racional e proporcional, a matriz de risco contribui para a redução de litígios, para o aperfeiçoamento das contratações públicas e para a consolidação de um ambiente mais previsível e eficiente no âmbito das licitações em geral.