TRF-1 mantém suspensão das sanções contra empresa fabricante da Covaxin

A 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região manteve decisão que deferiu tutela de urgência para suspender integralmente os efeitos das sanções impostas a uma multinacional de biotecnologia por supostas irregularidades na tentativa de aquisição da vacina Covaxin. As medidas — multa no valor de R$ 17.739.209,11, publicação extraordinária da condenação e impossibilidade de contratar com a Administração Pública — foram impostas depois da Controladoria-Geral da União ter identificado indícios de irregularidades no âmbito do processo de compra do imunizante.

A União sustenta a legalidade do ato administrativo que impôs penalidades à empresa, sustentando que uma instrução administrativa demonstrou a responsabilidade da pessoa jurídica estrangeira pelos atos praticados por sua representante nacional.

O órgão afirma que a empresa usou procurações forjadas e documentos não idôneos da representante brasileira e que apresentou faturas de cobranças em desacordo com o contrato visando induzir a Administração Pública em erro quanto a pagamentos antecipados e beneficiários estranhos à negociação.

A empresa diz que foi vítima de condutas fraudulentas da empresa representante sem qualquer ciência ou anuência prévia sobre a falsificação de documentos e argumenta que perícias técnicas e notas da própria Controladoria-Geral da União atestaram a falsificação material das procurações e das declarações de habilitação. Também diz que o Tribunal de Contas da União, ao analisar os mesmos fatos, isentou-a de qualquer responsabilidade e acolheu integralmente as justificativas apresentadas.

A companhia defende que a manutenção da decisão de primeira instância é imprescindível para evitar “danos reputacionais irreversíveis e o comprometimento de parcerias estratégicas com institutos nacionais de saúde pública”.

Independência 

Para o relator, desembargador federal João Carlos Mayer Soares, o ponto central da discussão reside na aplicação da responsabilidade objetiva estabelecida pela Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013) em face da tese de rompimento do nexo de causalidade por fato exclusivo de terceiro, baseada em fraude documental executada pela representante nacional da empresa sem o conhecimento da fabricante estrangeira, conforme reconhecido em decisão absolutória do TCU.

O magistrado também sustenta que o debate abrange os limites do controle jurisdicional sobre a motivação de atos administrativos sancionadores, o princípio da independência das instâncias e a proporcionalidade das penalidades aplicadas — multa de valor considerável, publicação extraordinária da condenação e proibição de contratar com a Administração Pública.

Segundo o desembargador, uma intervenção judicial na atuação administrativa do TCU só deve ser feita em casos de “patente ilegalidade, teratologia ou abuso de poder” em respeito às capacidades constitucionais que lhe foram conferidas. Para ele, vigora no ordenamento jurídico a “independência mitigada” entre as instâncias, o que significa que o entendimento aplicado pelo Poder Judiciário não pode ser revisto no âmbito do Direito Administrativo sancionador.

Nessa perspectiva, “a vedação ao bis in idem impõe que a mesma narrativa fático-probatória que deu ensejo a uma decisão de mérito definitiva na esfera penal — assentando a inexistência do fato ou a negativa de autoria — obstaculize o prosseguimento de ações de improbidade administrativa ou outros procedimentos sancionatórios, garantindo a prevalência das garantias individuais e a harmonia do sistema punitivo estatal”.

O magistrado observou que não há qualquer indicativo de que o TCU tenha cometido um erro e sua conclusão em absolver a empresa deve repercutir na esfera da Controladoria-Geral da União para suspender as sanções aplicadas. A própria Administração reconheceu o rompimento do nexo de causalidade por fato exclusivo de terceiro, uma vez constatado que a fraude documental foi executada exclusivamente pela representante nacional da empresa sem o conhecimento da fabricante estrangeira.

Embora a CGU e o TCU sejam autônomos, “é salutar a busca por harmonização e coerência entre os órgãos e as decisões proferidas no âmbito da Administração Pública, especialmente no contexto sancionador, notadamente em decorrência de sua unicidade a fim de se fortalecer a segurança jurídica e a eficácia das ações de controle, evitando que a atuação independente se transforme em decisões estatais contraditórias”.

Por fim, o desembargador entendeu estarem presentes, ainda, o perigo de dano e a utilidade da medida suspensiva face à magnitude da multa e do risco de inviabilização de projetos estratégicos de saúde pública, como o codesenvolvimento de imunizantes junto ao Instituto Butantan.

“Deve ser que o órgão judicial, a rigor, e salvo manifesta ilegalidade, encontra-se impedido de adotar fundamentação diversa daquela imprimida pelos demais poderes”, concluiu o relator em seu voto. Com informações da assessoria do TRF-1.

Processo 1045670-05.2025.4.01.00