Uma agenda para o Direito Administrativo em 2026

Os últimos dias de dezembro convidam à avaliação do já havido e a um exercício de prognose do que nos reserva o futuro. Este é um exercício mais propositivo do que especulativo, de temas que deveriam ocupar a agendados estudiosos em Direito Administrativo no ano que se anuncia.

Qualificação do processo de escolha pública

Cenários de crescente complexidade, e de pluralidade de interesses em concorrência permanente exigem frequentemente, de parte da administração, a formulação de escolhas públicas. Cada escolha por sua vez, traduz exclusões – de alternativas descartadas; de interesses secundarizados; de destinatários potenciais; de agentes executores. O resultado que favorece a alternativa “A” em detrimento de “B”, em tempos de intensa interconexão desafia sempre a demonstração se não do acerto da opção, quando menos da legitimidade desta mesma eleição.

O imaginário corrente dos que lidam com o Direito Administrativo – dando contorno interpretativo à normatividade vigente, ou ainda execução a essa mesma moldura regulatório – prestigia ainda com destaque a eficiência, associada a suas primas-irmãs, eficácia e efetividade. Uma visão notadamente orientada ao resultado, inspirada no evidente caráter mandatório da inclusão do princípio da eficiência nos já hoje remotos anos 90.

É certo que da administração pública não se pode esperar resultado em desacordo com esse mesmo paradigma constitucional. Não é menos certo, todavia, que a ação estatal eficiente é um elemento que está sujeito a uma série de externalidades e indeterminações – contexto que se apresenta desafiador para uma concepção de Direito Administrativo que associa a boa gestão exclusivamente a uma predeterminação desse mesmo resultado positivamente qualificado, predeterminação essa não sujeita à (inclemente) testagem da realidade.

Em tempos mais recentes, a valorização da ideia de políticas públicas; em especial daquelas baseadas em evidências, tenta arejar essa concepção de um resultado ótimo previamente conhecido, supostamente autoevidente, e que deve, portanto, ser quase que intuitivo ao gestor. Políticas públicas, agora necessariamente baseadas em evidências como componente orientador da ação estatal apostam em planejamento e diálogo, não só com o mundo abstrato da normatividade formal, mas também com o chão sujo de graxa da realidade por onde transitam agentes públicos.

Esse o quadro que sugere um deslocamento da agenda de investigação do Direito Administrativo para um estágio anterior àquele da valoração do resultado. Afinal, se as alternativas de ação e os condicionantes da ação estatal se multiplicam, o processo de formulação da escolha pública passa a ser o locus onde opções estratégicas da maior relevância passam a se verificar – inclusive, aquela de determinação dos critérios que possam, em momento futuro, conferir a essa mesma ação, a chancela de eficiência e legitimidade.

A própria atração para o campo do Direito Administrativo de políticas públicas como vetor de orientação do agir do Estado sugere esse deslocamento investigativo, eis que tais programas de ação são construídos, implementados e avaliados numa sucessão ordenada de aportes informacionais e providências concretas interrelacionados, cuja correlação é de ser preservada sob pena de frustração do resultado.

Spacca

Também a qualificadora que agora se apresenta à gestão por políticas públicas – ser baseada em evidências – exige um aprofundamento investigativo em relação a qual seja o critério para conferir a um conjunto de informações de fato, esse status de evidências justificadoras da escolha pública. Isso porque, ao contrário do que o sentido literal da palavra sugere, evidências não são um conjunto único e determinado de verdades factuais, mas sim um amealhado de elementos que dá suporte a uma determinada hipótese. Enviesada a hipótese, ou a seleção das evidências, tem-se um direcionamento inicial do processo de formulação da escolha pública – que pode ser bom ou ruim, legítimo ou viciado; o juízo de mérito só se poderá formular a partir do conhecimento dos critérios orientadores da opção pelo uso dessas evidências, em detrimento de outras tantas que o mundo da vida poderia ofertar.

Importante avançar na reflexão acerca do que possa ser um processo de construção e monitoramento de escolhas públicas que permita não só o conhecimento ab initio das razões e objetivos da administração, como também proporcione oportunidade de acompanhamento estruturado do desenvolvimento de seus programas, facilitando a calibragem de políticas públicas ainda em sua implementação, caso isso se revele necessário.

Indissociavelmente relacionado à qualificação do processo de escolha pública, se tem outra agenda relevante para o Direito Administrativo, a saber, aquela do prestígio à institucionalidade, pressuposto do tema da deferência judicial, matéria que já se apresentou na agenda investigativa, mas que merece esse reforço no seu arcabouço teórico.

Prestígio à institucionalidade e deferência

O tema da institucionalidade da Administração também é algo que se tem por presente no cenário como uma questão teórica já resolvida. Critério de especialização funcional como principal elemento orientador do arranjo institucional; desconcentração e descentralização como estratégias principais, e pronto – tollitur quaestio!!

A meados da terceira década do século 21, essa percepção se revela anacrônica e equivocada.

O conceito fundamental, de que se tenha em órgão da administração pública um centro de competências se perdeu no curso da história, normalizando-se a constante modificação dessa mesma estrutura organizacional, determinada por critérios outros, que não necessariamente o da identificação de atividades que requeiram novos arranjos institucionais.

Destaco a agenda de investigação já revelada pelo professor Paulo Modesto já nesta coluna Interesse Público, com seus últimos textos – “Centros de competência: novos personagens no mapa da organização administrativa” e “Da rigidez do Estado-Engrenagem à adaptabilidade do Estado-Organismo”, que investem numa nova abordagem em relação às possibilidades de organização institucional da Administração.

De minha parte, aponto uma dimensão complementar à de Modesto, a saber, aquele que possa estabelecer condições mínimas à (re)organização institucional que a todo momento se verifica, a partir de critérios que se revelam frequentemente de inspiração mais política do que técnica.

A (re)configuração permanente da administração pública tem efeitos nocivos importantes, e são pouco estudados, e em relação aos quais não se desenvolve uma agenda de prevenção. Há o impacto operacional básico – que vai desde a composição do quadro de pessoal, até questões mais pedestres, como espaço físico ocupado, gestão de equipamentos etc. A par disso, há a dimensão orçamentária, que exigirá ajustes no direcionamento de recursos financeiros a uma nova estrutura organizacional.

Finalmente, temos o impacto adverso sobre a formação da memória institucional, que se perde com constantes fusões, cisões e outras movimentações institucionais.

O fortalecimento da tese de deferência para com as escolhas administrativas – ofertado como cláusula de contenção, em especial, em relação a um expansionismo da ação judicial controladora de políticas públicas – tem por premissa básica, o reconhecimento de um grau de expertise técnica das estruturas formuladoras das escolhas sob crivo judicial. Essa mesma expertise, como intuitivo, não se forma de maneira instantânea, nem se transfere automaticamente com a criação de novo órgão administrativo.

O reconhecimento de um estofo técnico que determine uma aproximação respeitosa em relação às escolhas administrativas pressupõe uma institucionalidade consolidada pelo tempo, com a garantia igualmente àquela estrutura, do mínimo necessário ao exercício regular de suas funções institucionais. Esse o patamar mínimo que não se tem assegurado frequentemente a dimensões institucionais vocacionadas ao exercício da discricionariedade técnica, como é o caso das agências reguladoras.

Não é ocioso ainda apontar que o baixo grau de institucionalidade (entendida a palavra em sua dimensão substantiva, e não no sentido literal, reduzido a caixas num organograma) contribui ainda para aprofundar a assimetria entre a administração pública e as instituições de controle – essas últimas, ciosas defensoras de sua própria institucionalidade. Quadros técnicos de excelência, memória institucional, critérios claros de ação – tudo isso são virtudes de estruturas organizadas, e que buscam na estabilidade institucional uma garantia indispensável ao adequado cumprimento de seu mister constitucional.

Inteligência artificial como ferramenta institucional

Um último apontamento, a esse meu gentil leitor que já se veja perplexo com a agenda proposta, é mais um lembrete em relação a matéria que já cuidei nesta mesma coluna, no texto “Institucionalização: imperativo para o uso de IA na Administração Pública”.

A irradiação dos mecanismos de IA pelo mundo da vida é uma inevitabilidade. Ela já se tem por presente na administração pública, em proporções que não conhecemos, e para finalidades ainda mais obscuras – isso, pela simples razão de que ao invés de se enfrentar o problema como agenda de pesquisa, as organizações se limitam a formulações vagas, quando não ao silêncio.

A simples afirmação de que não se reconhece a mecanismos de IA agência, é uma simplificação de um problema muito mais complexo, e que só alcançará equacionamento adequado a partir do momento em que se incorpore à agenda de debates e pesquisa, o tema da necessária institucionalização de tais ferramentas.

É só a partir de um uso formal e parametrizado que se poderá aferir quais os caminhos adequados de internalização de mecanismos de IA, não só de cariz decisório, mas também e especialmente relevante para o domínio da ação pública; aqueles de caráter preditivo.

Transformando inovação em algo mais do que um recurso retórico

No campo do Direito Administrativo, não é infrequente a proposição de iniciativas ditas inovadoras – novos regimes jurídicos, formas contratuais originais, princípios orientadores. Tudo isso é virtuoso; é a busca de soluções novas para problemas atuais. Todavia, o que não se pode desconsiderar é que esse impulso de inovação não pode prescindir de revisitação de categorias tidas por dadas, cuja compreensão inicial não seja mais suficiente a arrimar uma agir de uma Administração Pública frequentemente desafiada por uma realidade cambiante.

Escolhas públicas e institucionalidade não se constituem por si só em tema inovador – mas deixo para o gentil leitor, como inspiração para a agenda de estudos de 2026, as palavras do compositor Belchior – “no presente, a mente o corpo é diferente, e o passado é uma roupa que não nos serve mais”.