Responsabilidade do leiloeiro na reforma tributária: o paradoxo da ‘eficiência fiscal’

A promessa de simplificação e o surgimento do paradoxo

A reforma tributária, consagrada pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar nº 214/2025, foi apresentada ao país como uma promessa de simplificação, eficiência e racionalidade na tributação sobre o consumo. O discurso oficial prometia maior eficiência, previsibilidade e funcionalidade do sistema.

Entretanto, entre as inovações introduzidas pela regulamentação, destaca-se uma que caminha em sentido oposto: a atribuição de responsabilidade solidária ao leiloeiro pelo recolhimento do IBS e da CBS incidentes sobre o preço da arrematação. Trata-se de medida que altera sensivelmente o papel jurídico do leiloeiro, convertendo o intermediador em corresponsável por tributos decorrentes de operações das quais não é parte.

O leiloeiro, que já recolhe tributos sobre sua própria comissão, passa a responder também pelo imposto incidente sobre valor que não lhe pertence e sobre o qual não exerce poder de disposição. Em nome da anunciada “eficiência fiscal”, transfere-se ao intermediador um risco tributário alheio, instaurando um paradoxo que compromete a coerência do sistema.

A técnica da responsabilidade tributária e seus limites

O Código Tributário Nacional estabelece, com clareza, a distinção entre o contribuinte — aquele que realiza o fato gerador — e o responsável tributário, a quem a lei, de maneira excepcional, pode atribuir a obrigação de recolher tributo devido por terceiro. Essa técnica, consagrada no artigo 128 do CTN, pressupõe, contudo, a existência de um vínculo jurídico qualificado entre o responsável e o fato gerador, de modo que a transferência da obrigação seja lógica, proporcional e juridicamente justificada.

A Lei Complementar nº 214/2025, entretanto, rompe com esse desenho ao ampliar a sujeição passiva para além de quem realiza o fato gerador. Embora o contribuinte da operação seja o adquirente/arrematante, o artigo 24, inciso III [1], atribui ao leiloeiro a responsabilidade solidária pelos mesmos tributos, ainda que ele não pratique o fato gerador nem integre a relação de compra e venda.

O resultado, na prática, é a criação de uma dupla sujeição passiva sem coerência lógica e sistemática: o verdadeiro contribuinte (o arrematante) e um terceiro (o leiloeiro), que apenas intermedeia o negócio, passam a responder de forma equivalente pelo mesmo tributo.

Ocorre que a responsabilidade tributária não pode ser construída a partir de um vínculo meramente formal ou instrumental, mas sim de uma relação material de participação ou ingerência no fato tributado – elo inexistente na atuação do leiloeiro.

A ruptura constitucional do novo modelo

Essa falha técnica na definição da sujeição passiva não se esgota no plano infraconstitucional. Ela transborda para o campo constitucional, produzindo fricções relevantes com princípios que estruturam o sistema tributário, subvertendo a lógica de justiça tributária que informa o texto constitucional.

O princípio da capacidade contributiva, consagrado no artigo 145, §1º, da Constituição, impõe que a tributação recaia sobre quem manifesta riqueza juridicamente relevante. No âmbito dos leilões, o leiloeiro não se apropria do valor da arrematação, limitando-se à percepção de comissão contratual, já submetida à tributação regular. Atribuir-lhe responsabilidade solidária pelo IBS e pela CBS incidentes sobre o preço do bem significa, portanto, transferir a obrigação tributária sem a correspondente transferência de capacidade econômica, rompendo o nexo de justiça fiscal que legitima a imposição do tributo.

Essa ruptura é agravada pela violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. O risco fiscal imposto ao leiloeiro é manifestamente desproporcional à sua atuação econômica, pois o intermediador passa a responder por tributos alheios sem deter poder de controle sobre o fato gerador, sobre a base de cálculo ou sobre o efetivo adimplemento da obrigação pelo contribuinte. O resultado é a imposição de um encargo excessivo, incompatível com a função instrumental desempenhada pelo leiloeiro na operação.

Fica, igualmente, comprometido o princípio da segurança jurídica, elemento central do Estado de Direito tributário. A previsibilidade das consequências fiscais das condutas é condição indispensável para o exercício da livre iniciativa e para a organização racional das atividades econômicas. Ao incluir o leiloeiro — historicamente reconhecido como mandatário e intermediador — no polo passivo da obrigação tributária, a legislação rompe com uma construção normativa e prática consolidada, introduzindo um cenário de incerteza interpretativa e risco sistêmico.

Há, ainda, um efeito constitucional frequentemente subestimado nesses arranjos de responsabilidade: a criação de um encargo tributário com função regulatória implícita. Ao impor ao leiloeiro um risco fiscal incompatível com sua posição jurídica, a norma passa a interferir na organização da atividade econômica — elevando barreiras de entrada, incentivando concentração e encarecendo a intermediação — em tensão com os fundamentos da livre iniciativa e da livre concorrência (artigo 170 da Constituição).

O contraste se torna ainda mais evidente quando se recorda que o próprio desenho normativo do IBS e da CBS afirma a neutralidade como vetor (artigo 156-A, §1º [2], da Constituição), segundo o qual a tributação sobre o consumo deve evitar distorcer decisões de organização da atividade econômica. No entanto, ao alocar no leiloeiro — agente instrumental — um risco fiscal incompatível com sua posição jurídica, o sistema deixa de ser neutro e passa a induzir comportamentos defensivos como redução de oferta e encarecimento da intermediação, produzindo exatamente o tipo de distorção que o novo modelo declara buscar evitar.

Além disso, a sobrecarga potencial decorrente da responsabilidade solidária pode produzir efeitos confiscatórios indiretos, vedados pelo artigo 150, inciso IV, da Constituição. Não apenas pelo eventual desembolso financeiro, mas pela criação de um ambiente regulatório que inviabiliza, na prática, o exercício regular da atividade leiloeira, seja pelo aumento exponencial dos custos de conformidade, seja pela exposição a passivos imprevisíveis.

Consequências práticas: impactos econômicos e institucionais

Na prática, a nova responsabilidade imposta ao leiloeiro distorce completamente o equilíbrio da relação jurídica subjacente. O leiloeiro deixa de ser o mandatário — que apenas organiza o certame e aproxima as partes — para se tornar garantidor fiscal de operações alheias, assumindo risco econômico que não guarda correspondência com sua remuneração.

Os efeitos tendem a ser imediatos: aumento dos custos operacionais, retração de profissionais autônomos, redução da oferta de certames e, em consequência, encarecimento e lentidão no processo de circulação de bens e de recuperação de crédito. A incerteza quanto à extensão dessa responsabilidade solidária, especialmente em caso de inadimplemento do arrematante, gera risco jurídico de difícil mensuração, desestimulando a realização de leilões e criando um ambiente de retração no setor.

Em uma economia que depende da eficiência na alocação de ativos e da liquidez de bens, restringir a atividade leiloeira é caminhar na contramão da racionalidade econômica. O leilão é, por natureza, um mecanismo de alocação direta de bens, que aproxima comprador e vendedor, promove transparência e converte ativos ociosos em capital circulante, favorecendo a retomada de crédito, o desafogamento do Judiciário e a própria arrecadação tributária. Ao onerar o leiloeiro com encargos que não lhe competem, o Estado desorganiza essa engrenagem e reduz sua própria eficiência arrecadatória.

Sobre isso, é pacífico reconhecer que a eficiência de um sistema tributário não se mede apenas pela arrecadação imediata, mas pela capacidade de promover a circulação de riquezas e assegurar a estabilidade das relações econômicas. A lógica adotada pela nova responsabilidade ignora esse equilíbrio: ao sufocar o intermediador, o Estado restringe a liquidez e compromete o próprio fluxo de receitas tributáveis que pretende ampliar.

Se essa tendência se consolidar, os efeitos macroeconômicos poderão ser severos. O encarecimento da intermediação tende a reduzir a eficiência das políticas de alienação judicial, de recuperação de ativos e de gestão patrimonial pública, tanto no âmbito dos leilões públicos quanto dos privados. Além disso, o aumento da insegurança jurídica pode afastar novos profissionais e investidores, concentrando o mercado e reduzindo sua competitividade.

Em última análise, a medida produz o paradoxo da “eficiência fiscal”: na tentativa de arrecadar mais, o Estado acaba arrecadando menos. Ao deslocar para o intermediador responsabilidades que não lhe competem, a reforma tributária compromete o dinamismo do próprio sistema econômico e ameaça inviabilizar um setor que, há décadas, tem contribuído de forma decisiva para a recuperação de crédito e a circulação de bens no país.

Analogias e a epidemia da responsabilidade solidária

Para escancarar o problema, basta projetar a mesma lógica em outros contextos. Seria como exigir que o corretor de imóveis fosse responsável pelo ITBI de uma compra que apenas intermedeia; ou que o representante comercial recolhesse o ICMS incidente sobre a mercadoria vendida pelo fabricante. Do mesmo modo, não faria sentido transformar a empresa de cartão de crédito — que apenas processa a transação entre consumidor e lojista — em responsável pelo IBS ou pelo tributo devido na venda realizada.

Essas hipóteses soam absurdas porque rompem a estrutura elementar da tributação: quem deve responder é quem realiza o fato gerador. O corretor não transmite propriedade; o representante comercial ou a operadora do cartão de crédito não circula mercadoria — e o leiloeiro tampouco realiza a operação de compra e venda. Sua função é dar publicidade, transparência e formalidade ao certame, assegurando que a transação ocorra de forma lícita e eficiente.

O que permeia a LC nº 214/2025, portanto, é a confusão entre ingerência operacional e sujeição jurídica. O simples fato de um agente participar do fluxo negocial ou viabilizar procedimentos administrativos não o converte em sujeito passivo do tributo, nem autoriza que se lhe imponha, por conveniência arrecadatória, a posição de garantidor fiscal.

O problema, contudo, não se restringe ao leiloeiro: trata-se de um fenômeno mais amplo de expansão indiscriminada da responsabilidade solidária a diversos agentes que não guardam relação direta com o fato gerador. Sob o pretexto de ampliar a praticabilidade do novo sistema, a lei espalhou obrigações por toda a cadeia econômica — plataformas digitais, transportadores, desenvolvedores de software, entrepostos aduaneiros, adquirentes de bens sem documento fiscal idôneo, entre outros. Todos passaram a poder ser cobrados solidariamente por tributos cujo fato gerador não praticaram e cuja riqueza tributada não lhes pertence.

Essa tendência representa uma verdadeira “epidemia” da responsabilidade solidária: em vez de aprimorar os mecanismos de controle e conformidade do Estado, opta-se por deslocar para particulares o custo de fiscalização e o risco do inadimplemento. A consequência é um ambiente de maior custo de conformidade e maior retração de atividade, com incentivos à concentração e à redução de competitividade — efeitos que fragilizam a racionalidade do sistema e tensionam a coerência do modelo de tributação sobre o consumo.

Conclusão: eficiência fiscal sem coerência não é eficiência

A atribuição de responsabilidade solidária ao leiloeiro pelo recolhimento do IBS e da CBS rompe a técnica do Código Tributário Nacional, tensiona princípios constitucionais e compromete a racionalidade econômica do novo modelo de tributação sobre o consumo.

O que a reforma tributária prometia resolver com simplificação e racionalidade, a Lei Complementar nº 214/2025 tratou de substituir por um sistema de conveniência arrecadatória, que transfere ao intermediador obrigações que não lhe competem. Ao fazê-lo, desfigura a própria estrutura lógica da sujeição passiva e fragiliza pilares como a capacidade contributiva, a proporcionalidade, a neutralidade e a segurança jurídica.

Mais grave ainda é que essa distorção não se limita ao leiloeiro. Ela se insere em um movimento mais amplo de expansão da responsabilidade solidária a diversos agentes econômicos, convertendo particulares em garantidores fiscais do Estado e deslocando para o setor privado custos de conformidade e riscos sistêmicos que deveriam ser tratados por instrumentos públicos de fiscalização.

O resultado é um modelo que, sob o pretexto de modernizar a tributação, aumenta a insegurança jurídica, desestimula a atividade econômica e ameaça a própria eficiência arrecadatória. É como se o Estado puxasse o freio de mão da economia: ao sufocar intermediadores que viabilizam liquidez e recuperação de crédito, a medida termina por reduzir a base dinâmica sobre a qual a arrecadação se sustenta.

Em um sistema tributário maduro, eficiência e justiça não se opõem: são complementares. Preservar a coerência técnica da responsabilidade tributária — em sintonia com a neutralidade do IVA e com os fundamentos constitucionais da ordem econômica — é condição para uma arrecadação sustentável, legítima e compatível com o desenvolvimento econômico. O tema merece reflexão crítica e, sobretudo, correção normativa, para que o novo modelo não converta a promessa de simplificação em fonte de distorções e litigiosidade.

[1] Artigo 24 – Sem prejuízo das demais hipóteses previstas na Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional) e na legislação civil, são solidariamente responsáveis pelo pagamento do IBS e da CBS:

(…)

III – o leiloeiro, pelo IBS e pela CBS devidos na operação realizada em leilão.

[2] A Lei Complementar nº 214/2025, no seu artigo 2º, também replica essa diretriz de neutralidade ao IBS e à CBS, fixando que:

“Artigo 2º – O IBS e a CBS são informados pelo princípio da neutralidade, segundo o qual esses tributos devem evitar distorcer as decisões de consumo e de organização da atividade econômica, observadas as exceções previstas na Constituição Federal e nesta Lei Complementar.”