Contratos administrativos, aplicações de sanções e os programas assistenciais

Não causa qualquer estranheza o poder outorgado à administração pública para a aplicação de sanções aos responsáveis pelo cometimento das infrações administrativas no âmbito das contratações públicas. Trata-se de poder-dever, teoricamente abstraído de qualquer margem de discricionariedade, categorizando parte do Direito Administrativa Sancionador.

De forma prática, havendo tipificação de qualquer das condutas a que faz alusão o artigo 155 da Lei nº 14.133/2021, ao agente público responsável (aquele que detém o plexo de atribuições para a prática do ato administrativo) impõe-se o dever de impor alguma das sanções previstas no artigo 156 da mesma lei.

Todavia, importa mencionar que, ao aplicar as sanções, devem ser sopesados, dentre outros critérios, as peculiaridades do caso em concreto. Levando em consideração essa distinção a que faz alusão o legislador, a aplicação de sanções administrativas não é um ato automatizado e, se assim fosse, sujeitar-se-ia a administração a uma extremada mecanização, distraída de qualquer juízo de valoração, típico aos procedimentos sancionatórios.

O presente artigo tem por objetivo abordar um fator que tende a minimizar as sanções impostas por decorrência do descumprimento de um contrato firmado com a administração pública, isto é, as consequências decorrentes dos programas sociais (de natureza assistencial).

Adiante-se, desde já, que o tema é substancialmente polêmico. Porém, será tratado sem qualquer conteúdo político ou eleitoreiro. Logo, a análise é inteiramente jurídica e relacionada aos potenciais efeitos que estão relacionados aos ditos programas assistenciais e ao descumprimento dos contratos administrativos.

A escassez ou má qualidade da mão-de-obra é fato alarmante no país. Muito embora os índices que comprovam o número de desempregados sejam elevados, faltam, no mercado, profissionais aptos a ocuparem alguns postos de trabalho. Inclusive no setor privado, a busca por trabalhadores é cada vez mais constante e disputada entre as empresas.

Atendendo essas circunstâncias, o mesmo desafio se enquadra para as empresas que mantêm contratos com o poder público. Todavia, mesmo considerando que no âmbito privado o descumprimento de contratos acarreta consequências jurídicas (mais ou menos graves), nos contratos firmados com a administração pública os efeitos vão além, tendo em vista a aplicação de potenciais sanções administrativas.

Abreviadamente, a inexecução total ou parcial do contrato (incisos I, II e III do artigo 155 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos) é motivo suficiente para que a administração inflija algum tipo de sanção ao contratado. De igual modo, retardar a execução do contrato (inciso VII do artigo 155) também atrai a incidência de uma ou mais das sanções a que faz referência o artigo 156. De tal modo, por todos os vieses, ao contratado não é permitido, salvo motivo justificado, impossibilitar a execução do contrato.

Spacca

Diferentemente dos contratos por escopo (em que a entrega do objeto se confunde com a execução do contrato), nos contratos de prestação continuada a mão-de-obra é um dos (senão o) principais fatores que impactam no fiel cumprimento do objeto pactuado, seja atrasando a execução do contrato, seja entregando com qualidade inferior à prevista nas cláusulas contratuais.

Sucede que, a despeito do esforço por parte do contratado em cumprir fidedignamente o contrato, condições alheias têm a potencialidade de causar impactos. Tais fatores, não necessariamente oriundos de uma má organização funcional do contratado, também podem decorrer de eventos macroeconômicas – cite-se, como exemplo, os programais assistenciais.

A ideia aqui versada não tem por finalidade graduar uma suposta concordância com determinada política de governo, mas, tão apenas, constatar um aspecto fático que independe de qualquer convicção subjetiva quanto à existência de programas sociais. E tal argumento é comprovado por números, cuja objetividade ultrapassa qualquer conteúdo opinativo.

Levando isso em avaliação, digno de nota que quase metade dos estados da Federação [1] (praticamente todos os estados das regiões Norte e Nordeste do Brasil) possuem mais “Bolsa Família” que emprego com carteira assinada, circunstância que tem de ser considerada pela administração pública contratante, tanto no momento de desfazimento do contrato (rescisão por culpa do contratado – artigo 137 da Lei nº 14.133/2021) como também quando da aplicação de sanções.

Atendendo ao pressuposto de que o contratado deve cumprir com todos os requisitos de habilitação (nos quais se incluem o atendimento dos direitos e deveres previstos na legislação trabalhista), não há margem para informalidade em todo e qualquer contrato firmado com a administração pública.

Calibragem

Porém, levando em conta que a insuficiência de mão-de-obra é um aspecto a ser ponderado, a aplicação de sanções administrativas pela administração deve relevar essa exterioridade?

Entendemos que não. Em abono à premissa jurídica de que “ninguém é obrigado a fazer o impossível”, caso o contratado consiga demonstrar que o atraso na execução do contrato decorre da impossibilidade de contratação de empregados com vínculo formal, a administração deve considerar este argumento, seja para a não aplicação imediata de sanção, seja para a minimização de uma possível sanção a ser imposta.

Seguindo linha de raciocínio paralelamente similar, o Tribunal de Contas da União (TCU) tem entendimento firmado [2] no sentido de que “o não cumprimento do percentual exigido pelo artigo 93 da Lei 8.213/1991 não é suficiente, por si só, para a inabilitação de licitante que declarou cumprir as exigências de reserva de cargos para pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social”. Sobre este tema, já tivemos a oportunidade de escrever nesta mesma coluna [3].

Tais argumentos (jurídicos) podem ser adotados para as hipóteses em que inexiste quantitativo de funcionários disponíveis para o preenchimento das vagas de trabalho, permitindo ao contratado a comprovação de que a inexecução (parcial ou total) do contrato decorreu de fatores externos, a exemplo do excesso de programas de natureza assistencial.

Não se trata de flexibilização expansiva da norma — o objetivo do legislador deve ser firmemente exigido, mantendo a higidez dos contratos e a sua plena execução. Inquestionavelmente, a aplicação de sanções é um dever da administração pública, servindo de desestímulo a temerários licitantes e contratados.

Porém, a aplicação de sanções administrativas pela administração pública deve calibrar vários aspectos, sobretudo as peculiaridades do caso em concreto, sem abandono dos princípios previstos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), principalmente a avaliação sobre as consequências práticas da decisão.

[1] https://www.poder360.com.br/poder-economia/10-estados-tem-mais-bolsa-familia-que-emprego-com-carteira-assinada/

[2] Acórdão 523/2025 – Plenário. Relator: ministro Jorge de Oliveira

[3] https://www.conjur.com.br/2025-abr-11/habilitacao-na-licitacao-e-reserva-legal-dos-portadores-de-deficiencia/