A sanção como prescrição e o papel sancionador do MEC no sistema federal de ensino

Qual o papel sancionador exercido pelo Ministério da Educação (MEC) no âmbito do sistema federal de ensino, à luz do modelo instituído pelo Decreto nº 9.235/2017, especialmente no que se refere à aplicação de sanções administrativas como instrumentos de correção regulatória e garantia da qualidade educacional? A discussão ganha atualidade a partir do anúncio do MEC de que cursos de Medicina com baixo desempenho no Exame Nacional de Avaliação da Formação Médica (Enamed) passarão a ser submetidos a regime específico de supervisão, com possibilidade de restrição de vagas e suspensão de novos ingressos. Busca-se analisar se a lógica sancionatória adotada pelo órgão regulador tem operado como mecanismo proporcional, funcional e tecnicamente orientado ou se corre o risco de se converter em resposta automática e excessivamente padronizada a resultados avaliativos insatisfatórios.

O Decreto nº 9.235/2017 organiza a atuação estatal na educação superior a partir de três funções centrais: regulação, avaliação e supervisão. A regulação compreende os atos autorizativos de funcionamento das Instituições de Educação Superior (IES) e de seus cursos; a avaliação, conduzida no âmbito do Sinaes e do Enade, fornece os indicadores de desempenho acadêmico; e a supervisão representa o espaço institucional no qual o Estado intervém de forma direta para prevenir ou corrigir irregularidades constatadas.

É no âmbito da supervisão que se insere, de modo mais evidente, o exercício do poder sancionador pelo MEC. Nos termos do decreto, a sanção administrativa não se apresenta como resposta imediata à infração, mas como resultado de um procedimento administrativo estruturado, que pressupõe diagnóstico técnico, oportunidade de saneamento e, apenas subsidiariamente, a imposição de penalidades definitivas.

Medida corretiva de patologias institucionais

Nesse modelo, a sanção assume contornos que se afastam da concepção tradicional de punição. Ela passa a funcionar como verdadeira prescrição regulatória, isto é, como medida corretiva aplicada a partir da identificação de “patologias” institucionais que comprometem a regularidade da oferta educacional e a adequada formação dos estudantes. A implementação do Enamed e a vinculação de seus resultados a medidas de supervisão reforçam essa lógica, ao submeter cursos com desempenho insatisfatório a regimes regulatórios mais rigorosos, que podem culminar em restrições severas à oferta ou mesmo em seu encerramento.

O procedimento de supervisão previsto no Decreto nº 9.235/2017 é composto por fases distintas, entre as quais se destaca o procedimento saneador. Nessa etapa, o MEC pode determinar a adoção de providências corretivas, fixando prazos para a eliminação das irregularidades identificadas. Somente diante do descumprimento dessas medidas é que se legitima a instauração do procedimento sancionador, nos termos do artigo 72 do decreto, que tipifica como irregularidades administrativas, entre outras, a oferta de ensino sem ato autorizativo, a diplomação em desconformidade com a legislação e a prestação de informações falsas ou omissas ao sistema e-MEC.

As sanções previstas, como a desativação de cursos, a intervenção na instituição, a suspensão temporária da autonomia, o descredenciamento e a redução de vagas autorizadas, revelam a gravidade das consequências associadas à má qualidade educacional. Além disso, o decreto autoriza a adoção de medidas cautelares a serem determinadas pela Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior, sempre que constatado risco iminente aos estudantes, como a suspensão de novos ingressos e o sobrestamento da participação da instituição em programas públicos de financiamento estudantil — medidas que já foram explicitamente mencionadas pelo MEC no contexto da supervisão dos cursos de medicina.

Princípios da legalidade, tipicidade e proporcionalidade

O questionamento que se impõe é se a aplicação desse arsenal sancionador tem observado, de forma consistente, aos princípios da legalidade, tipicidade, motivação e, principalmente, o princípio da proporcionalidade, basilar no direito administrativo sancionador e expressamente reconhecido pela Lei nº 9.784/1999.[1] Afinal, assim como ocorre em outros setores regulados, a padronização excessiva de respostas sancionatórias pode comprometer a adequada ponderação entre a gravidade da infração, o dano efetivamente causado e a intensidade da sanção imposta.

A lógica da sanção como prescrição pressupõe que a intervenção estatal seja calibrada de acordo com o caso concreto. Sanções demasiadamente severas podem produzir efeitos contraproducentes, afetando a continuidade da oferta educacional e penalizando indiretamente o corpo discente; sanções excessivamente brandas, por sua vez, podem revelar-se insuficientes para induzir a correção das falhas identificadas. O desafio está em encontrar a justa medida entre eficiência regulatória e respeito às garantias fundamentais dos administrados.

Nesse ponto, cabe indagar se a atuação sancionadora do MEC tem preservado espaço adequado para a avaliação concreta das circunstâncias institucionais, ou se há o risco de que resultados avaliativos negativos, como os aferidos no Enamed, conduzam automaticamente a respostas sancionatórias rígidas, descoladas das especificidades de cada caso. A sanção administrativa, como instrumento de gestão regulatória, não pode prescindir do juízo técnico e da motivação individualizada, sob pena de esvaziar o próprio sentido do procedimento administrativo.

Legitimidade do poder sancionador do MEC

Não se trata, evidentemente, de questionar a legitimidade do poder sancionador do MEC, nem de minimizar a importância da proteção da qualidade do ensino superior. O que se defende é que a sanção administrativa, para cumprir sua função institucional, deve ser compreendida como meio e não como fim, operando como mecanismo de indução à conformidade normativa e não como resposta meramente simbólica ou punitiva.

Em síntese, o papel sancionador do MEC, tal como estruturado pelo Decreto nº 9.235/2017 e recentemente reafirmado no anúncio de supervisão dos cursos de medicina com baixo desempenho, apresenta-se como instrumento essencial para a preservação do interesse público educacional. A sua legitimidade, contudo, depende da observância rigorosa dos princípios da proporcionalidade, da motivação e da análise contextualizada das consequências práticas da decisão. É nesse equilíbrio, entre técnica regulatória e racionalidade jurídica, que a sanção pode efetivamente cumprir sua função de prescrição institucional, contribuindo para a melhoria da qualidade do sistema federal de ensino sem sacrificar a segurança jurídica e a justiça administrativa.

[1] OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 471-513.