PCC cabe no regime das FTOs? Governança criminal e limites do apoio material

Em 28 de maio de 2026, o Departamento de Estado dos Estados Unidos designou o Primeiro Comando da Capital (PCC) e o Comando Vermelho como Specially Designated Global Terrorists (SDGT), com efeito imediato, e anunciou a designação de ambos como Foreign Terrorist Organizations (FTO), em vigor desde 5 de junho. A doutrina jurídica brasileira reagiu com rapidez e já examinou os efeitos da medida sobre o compliance das empresas, sobre a soberania nacional e sobre o processo penal interno. Permaneceu fora do debate, contudo, uma pergunta anterior, da qual depende a aplicação concreta do novo regime: a categoria jurídica importada cabe no objeto designado?

A indagação não é retórica, nem interessa apenas ao direito norte-americano. Dela dependem o alcance dos deveres de compliance das empresas brasileiras, os limites da cooperação penal entre os dois países e a posição jurídica de quem, sem saber, se relaciona com a economia da facção.

O regime das FTOs foi historicamente aplicado sobretudo a organizações de motivação política, religiosa ou ideológica, com estruturas mais identificáveis e membros e representantes determináveis. O PCC é outra coisa. Sem discutir aqui o acerto político da designação, este artigo sustenta que a transposição dessa categoria para uma organização de governança criminal, e não de finalidade política, produz indeterminações concretas na aplicação do crime de apoio material, o material support tipificado no 18 U.S.C. § 2339B. Deixa-se de lado, por já examinada na literatura, a questão da jurisdição extraterritorial sobre transações em dólar liquidadas por bancos correspondentes; o foco é a adequação entre a categoria e o objeto que ela pretende alcançar. Antes de demonstrá-las, é preciso descrever com precisão o que o PCC efetivamente é.

Pressuposto implícito do regime das FTOs

A designação opera sobre dois eixos jurídicos. O primeiro é a competência do secretário de Estado para designar uma organização estrangeira como Foreign Terrorist Organization, nos termos da Seção 219 da Immigration and Nationality Act (8 U.S.C. § 1189), sujeita a revisão judicial. O segundo, e decisivo para este artigo, é o efeito penal central da designação: a incidência do crime de prestação de apoio material, tipificado no 18 U.S.C. § 2339B, que pune com até vinte anos de prisão, ou prisão perpétua se resultar morte, quem conscientemente forneça a uma organização designada apoio material ou recursos.

Dois aspectos desse tipo penal definem o seu alcance. O primeiro é o elemento subjetivo. Em Holder v. Humanitarian Law Project (561 U.S. 1, 2010), a Suprema Corte fixou que o § 2339B exige apenas o conhecimento de que a organização é uma FTO designada, ou de que pratica atos de terrorismo, e não a intenção de promover seus fins, distinção que a Corte extraiu do contraste com os §§ 2339A e 2339C, que expressamente exigem o intuito específico. O segundo é a amplitude da definição legal de apoio material (§ 2339A(b)(1)), que abarca bens tangíveis ou intangíveis e serviços, incluindo moeda, serviços financeiros, treinamento, assessoria especializada, pessoal e transporte.

A amplitude, porém, repousa sobre um pressuposto implícito. Todo o regime foi calibrado para organizações de contornos definidos, com membros, representantes e pessoal identificáveis, e atos de apoio atribuíveis a sujeitos determinados. A própria Corte, em Holder, ressalvou que o § 2339B não pune a mera associação, mas o ato de apoiar, e que o conceito de pessoal alcança apenas quem atua sob a direção e o controle da organização, excluindo quem age de modo inteiramente independente. O modelo pressuposto, em suma, é a organização hierárquica de limites claros, como o PKK e o LTTE, em que a linha entre dentro e fora é, ao menos em tese, demarcável. É precisamente essa linha que o PCC não possui.

Objeto designado: PCC como governança criminal

Compreender o atrito jurídico exige abandonar duas imagens igualmente imprecisas, a do PCC como quadrilha e a do PCC como empresa do crime. A literatura que o estuda há mais de duas décadas, de Karina Biondi a Gabriel Feltran, de Camila Nunes Dias a Bruno Paes Manso, converge num ponto: trata-se de uma estrutura de governança, que produz e impõe ordem normativa sobre territórios, mercados e populações, dentro e fora do cárcere. Três de seus traços importam diretamente ao argumento jurídico.

O primeiro é a gradação do pertencimento. O ingresso pleno se dá pelo batismo, ritual de filiação apadrinhado por membros já integrados. Em torno do núcleo de irmãos batizados, porém, orbita uma periferia de primos, distinção êmica analisada por Feltran, que abrange quem colabora, convive e se submete às regras sem jamais ser membro. O pertencimento não é binário; é um gradiente, povoado de zonas cinzentas que não correspondem a nenhuma lista de filiados.

O segundo é a difusão do comando. O grupo não se organiza como uma cúpula que emite ordens a subordinados, mas como uma rede de sintonias, instâncias de coordenação distribuídas por território e por função, descritas na etnografia de Biondi menos como cadeia de mando e mais como dinâmica partilhada entre os integrantes. Não há um centro único cuja neutralização desarticule o conjunto.

O terceiro é a indistinção econômica. A governança do PCC se financia e se capilariza pela infiltração em mercados lícitos, do transporte ao comércio de combustíveis, de modo que sua presença econômica se apresenta, com frequência, sob a forma de empresas regulares, de CNPJ ativo e operação aparentemente normal.

Desses três traços, gradação do vínculo, difusão do comando e indistinção econômica, decorre a tese central. Um tipo penal que pressupõe membros definidos, representantes identificáveis e limites bem traçados encontra no PCC exatamente o oposto. É nesse desencontro que se instalam as indeterminações do apoio material, examinadas a seguir.

Três indeterminações na aplicação do apoio material

Confrontados os três traços da seção anterior com a arquitetura penal e migratória norte-americana, emergem três zonas de indeterminação, cada uma enraizada em um atributo estrutural do PCC.

A primeira diz respeito à definição de membro e de representante. No eixo migratório, a Seção 212(a)(3)(B) da INA torna inadmissível, em fundamentos autônomos, tanto quem integra quanto quem representa uma organização terrorista, com reflexo na deportabilidade (Seção 237(a)(4)(B)). O irmão batizado é membro inequívoco. O primo, porém, que convive, colabora e se submete às regras sem jamais ser filiado, habita uma zona cinzenta que a dicotomia legal entre membro e não membro não comporta. A gradação do pertencimento, constitutiva do PCC, não encontra correspondência na categoria importada. E o problema se desdobra de modo distinto conforme o regime: no plano penal, Holder esclareceu que o § 2339B não alcança a mera filiação, exigindo um ato de apoio; no plano migratório, pertencer ou representar já basta para a inadmissibilidade. A mesma indefinição estrutural produz, assim, consequências divergentes.

Mais sensível é a segunda, relativa ao que conta como apoio diante da coação. Parte do financiamento do PCC provém de extorsão e de pedágio cobrados de comerciantes, transportadores e moradores das áreas sob sua influência. Sob o regime das FTOs, esses pagamentos coagidos, em tese, prestam apoio material a uma organização terrorista. O ponto crítico é que o material support bar migratório opera com o standard do que o agente sabe ou deveria razoavelmente saber e, conforme jurisprudência consolidada do Board of Immigration Appeals, não admite exceção de coação nem de insignificância: em Matter of A-C-M- (27 I&N Dec. 303, BIA 2018), reconheceu-se apoio material em conduta de vítima sequestrada e forçada a cozinhar e limpar para um grupo armado.

Aplicado o mesmo raciocínio, o comerciante que paga pedágio sob ameaça pode tornar-se inadmissível, restando-lhe apenas a dispensa discricionária prevista para os fundamentos de terrorismo (Seção 212(d)(3)(B)(i)). Seu acesso depende da autoridade executiva competente conforme o enquadramento aplicável, notadamente o DHS e o Departamento de Estado, e, na prática, costuma ser limitado e sujeito a processamento discricionário. O agravamento é particular ao caso: por se tratar de organização designada, sequer a defesa de desconhecimento reservada às organizações não designadas (Seção 212(a)(3)(B)(iv)(VI)(dd)) lhe socorre. A vítima da facção converte-se, para fins migratórios, em sua apoiadora.

Por fim, uma terceira dificuldade incide sobre o elemento subjetivo diante da indistinção econômica. O § 2339B exige conhecimento de que se transaciona com a organização designada. A capilaridade do PCC em empresas formalmente regulares, de CNPJ ativo e operação aparentemente normal, torna o beneficiário final invisível à contraparte. A empresa que contrata fornecedor controlado pela facção sem disso saber não preenche o requisito penal de conhecimento, mas permanece exposta ao regime de sanções do SDGT, ao risco civil e ao dano reputacional, e o standard migratório, de novo, é menos protetor que o penal. A fronteira do conhecimento, pensada para o apoio a uma organização identificável, dilui-se quando a organização se dissolve na economia lícita.

As três indeterminações partilham uma raiz. A norma pressupõe fronteira nítida; o PCC opera por gradiente e por difusão. Onde a categoria espera uma linha, encontra um espectro.

Consequências práticas: compliance, prova e opção do legislador

As três indeterminações projetam-se em três planos concretos.

No plano do compliance corporativo, a terceira indeterminação implica que a diligência por listas é estruturalmente insuficiente. A empresa de fachada controlada pelo PCC não figura, por definição, em lista de sancionados, e a checagem de nomes não revela o beneficiário final oculto. A diligência eficaz precisa incidir sobre a forma de controle, mapeando a governança real da contraparte, e não apenas o seu registro formal. É a diferença entre verificar um nome e compreender uma estrutura.

No plano da persecução e da cooperação entre Brasil e Estados Unidos, a primeira e a segunda indeterminações convertem-se em problema probatório. Responsabilizar alguém por apoio material exige demonstrar o vínculo com a organização, mas o PCC não possui personalidade jurídica única nem registro de filiação. A prova do pertencimento e do apoio depende de inteligência sobre a estrutura interna, sintonias, batismo, gradação do vínculo, conhecimento que é majoritariamente brasileiro. A eficácia da cooperação será proporcional à capacidade de traduzir essa estrutura para o processo penal norte-americano. Sem essa tradução, a persecução tende a um de dois extremos: alcançar o elo periférico e coagido, mais visível, ou não atingir o núcleo, que se dissolve na economia lícita.

Há, por fim, um contraponto legislativo que confirma a tese deste artigo. Diante do mesmo objeto, o legislador brasileiro fez a escolha oposta à norte-americana. A Lei nº 15.358/2026, a chamada Lei Antifacção, que institui o Marco Legal do Combate ao Crime Organizado, tipificou em seu artigo 2º o crime de domínio social estruturado, punível com reclusão de vinte a quarenta anos, e o definiu como conduta praticada, na letra do dispositivo, “independentemente de suas razões ou motivações”, deslocando o foco para o exercício de controle territorial e social. Onde o regime das FTOs define a organização pela motivação, terrorista, a lei brasileira a define pela conduta, o domínio. O próprio Brasil, que conhece o PCC de perto, reconheceu que a periculosidade da facção reside na sua estrutura de governança, e não em uma finalidade ideológica que ela não possui. A aplicação extraterritorial da categoria norte-americana, no Brasil, herda a inadequação que o legislador nacional procurou evitar.

Conclusão

A designação do PCC e do Comando Vermelho como organizações terroristas é um instrumento, não um diagnóstico. Ela altera profundamente o regime jurídico aplicável, mas não descreve, por si só, o objeto que pretende alcançar.

Retomada a pergunta inicial, a categoria importada cabe apenas em parte no objeto designado, e é nesse intervalo, entre a organização hierárquica que a norma pressupõe e a governança difusa que o PCC efetivamente é, que a aplicação do crime de apoio material será disputada. Subestimar essa distância tem custo prático duplo: punir o elo coagido, que é o mais visível, e perder o núcleo, que é o mais protegido pela própria estrutura. A categoria jurídica pode ser importada por ato de governo; o conhecimento da organização que ela mira, não. Reconhecer o objeto, com o rigor de quem o estudou por dentro, é a condição de uma norma que acerte o alvo certo.

[1] U.S. Department of State, Terrorist Designation of Comando Vermelho and Primeiro Comando da Capital, 28 de maio de 2026. A designação como SDGT funda-se na Executive Order 13224; a designação como FTO, na Seção 219 da INA, com efeito em 5 de junho de 2026, mediante publicação no Federal Register.

[2] 8 U.S.C. § 1189.

[3] 18 U.S.C. § 2339B. A definição de material support or resources consta do 18 U.S.C. § 2339A(b)(1).

[4] Holder v. Humanitarian Law Project, 561 U.S. 1 (2010).

[5] INA § 212(a)(3)(B) (8 U.S.C. § 1182(a)(3)(B)): representação no subinciso (i)(IV), integração nos subincisos (i)(V) e (VI) e apoio material no subinciso (iv)(VI); deportabilidade espelhada no INA § 237(a)(4)(B) (8 U.S.C. § 1227(a)(4)(B)), por força do REAL ID Act de 2005.

[6] Matter of A-C-M-, 27 I&N Dec. 303 (BIA 2018). A dispensa discricionária consta do INA § 212(d)(3)(B)(i).

[7] BRASIL. Lei nº 13.260/2016 (Lei Antiterrorismo); Lei nº 12.850/2013 (organização criminosa); Lei nº 15.358/2026 (Marco Legal do Combate ao Crime Organizado, Lei Antifacção), cujo art. 2º tipifica o domínio social estruturado independentemente das razões ou motivações do agente.

[8] BIONDI, Karina. Junto e Misturado: uma etnografia do PCC. São Paulo: Terceiro Nome, 2010; FELTRAN, Gabriel. Irmãos: uma história do PCC. São Paulo: Companhia das Letras, 2018; MANSO, Bruno Paes; DIAS, Camila Nunes. A Guerra: a ascensão do PCC e o mundo do crime no Brasil. São Paulo: Todavia, 2018; LESSING, Benjamin. Conceptualizing Criminal Governance. Perspectives on Politics, v. 19, n. 3, p. 854-873, 2021.