Advocacia pública no mercado privado: quebra da isonomia concorrencial

A aprovação, pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, do projeto que autoriza advogados da União e procuradores federais a exercer a advocacia privada fora de suas atribuições públicas reacende um debate que ultrapassa interesses corporativos. Trata-se do PL 5.531/2016, de autoria do Executivo, apresentado ainda na gestão Temer e agora ressuscitado: aprovado em caráter conclusivo, sem recurso ao plenário, seguiu direto para o Senado. A questão central não é a capacidade técnica desses profissionais, que ninguém coloca em dúvida. O verdadeiro problema é saber se a medida se mostra compatível com a realidade da advocacia brasileira e com o princípio da isonomia concorrencial.

A advocacia privada atravessa uma das maiores crises de sua história, e os números deixaram de ser impressão. O país conta com cerca de 1,4 milhão de advogados, aproximadamente um para cada 160 habitantes, a maior proporção do mundo. O motor dessa expansão é uma anomalia de oferta: há mais de 1,8 mil cursos de direito em funcionamento, mais do que em todo o restante do planeta somado. O retrato de renda confirma o esgotamento. Segundo o Perfil ADV, estudo da OAB com a FGV, 64% dos advogados ganham até R$ 6,6 mil por mês e 34% não passam de R$ 2,6 mil, enquanto apenas 5% superam R$ 26 mil. Mais da metade afirma que as condições de trabalho pioraram. Honorários em queda, mercado saturado, mercantilização crescente dos serviços e ingressos da carreira pública após se aposentarem completam um cenário que exige respostas estruturais.

Ainda que o número absoluto de advogados públicos federais seja reduzido em relação ao universo da advocacia privada, o problema não reside na quantidade, mas na qualidade da vantagem competitiva que carregam. A discussão é menos numérica do que institucional, com nuances éticos que não se pode ignorar.

Surpreende, portanto, que a saída encontrada pelo Congresso Nacional seja justamente ampliar a concorrência em um mercado que já apresenta sinais inequívocos de esgotamento.

Estabilidade de um lado; incerteza do outro

Os membros da Advocacia-Geral da União e das Procuradorias Federais exercem funções essenciais ao Estado. São profissionais altamente qualificados, aprovados em concursos extremamente disputados, com estabilidade, remuneração elevada e toda a estrutura institucional do serviço público. O advogado privado vive realidade oposta. Sua renda depende exclusivamente da conquista e da manutenção da confiança dos clientes. Não conta com salário garantido, estabilidade, férias remuneradas nem qualquer segurança econômica. Assume diariamente os riscos da atividade empresarial, suporta elevados custos operacionais e depende integralmente da competitividade do mercado para manter o escritório em funcionamento.

A assimetria, porém, vai além do contraste entre estabilidade e risco. Os advogados públicos já recebem honorários de sucumbência sobre as causas em que o Estado atua. Levantamento do Movimento Pessoas à Frente com a Transparência Brasil estima que R$ 4,5 bilhões foram pagos acima do teto constitucional entre janeiro de 2020 e agosto de 2025, em boa parte sob a forma desses honorários. A concorrência proposta, portanto, não seria equilibrada nem na largada. De um lado, quem dispõe de salário, estabilidade e sucumbência assegurados. De outro, quem sobrevive apenas do que conquista no mercado. Permitir que o primeiro grupo dispute também a clientela privada não amplia a liberdade profissional de forma neutra, mas distribui vantagens já consolidadas.

Preservação de ambiente equilibrado

Por isso a discussão não pode ser reduzida à liberdade de exercício. Envolve a preservação de um ambiente concorrencial minimamente equilibrado. Ao estabelecer a livre iniciativa e a livre concorrência como fundamentos da ordem econômica, a Constituição não protege apenas a liberdade de empreender. Busca assegurar que a competição ocorra em condições capazes de preservar o equilíbrio do mercado e evitar distorções que concentrem ainda mais as oportunidades.

Há um aspecto institucional ainda mais delicado. Não se trata só de mercado, mas da própria função do advogado público. Quando o defensor do Estado passa a atuar também para particulares, mistura-se aquilo que a Constituição quis separar.

O projeto traz salvaguardas, mas elas não alcançam o núcleo do problema. A proibição é de advogar contra a União, suas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Isso impede o litígio direto contra o Estado, porém não desfaz o valor do conhecimento interno. Saber como a Fazenda recorre, como a procuradoria mensura risco e onde estão os gargalos da máquina pública é um ativo que não desaparece quando o profissional troca de cadeira. É a clássica porta giratória. Ainda que jamais atue contra o ente a que se vincula, o membro de carreira leva consigo um capital informacional que o mercado reconhece e remunera.

Grandes escritórios seriam beneficiados

A tendência é que os maiores beneficiários dessa mudança não sejam os advogados públicos individualmente, mas os grandes escritórios. Essas bancas terão capacidade financeira para incorporar membros das carreiras jurídicas federais aos seus quadros e transformar essa presença em diferencial competitivo. Mesmo que tais profissionais não atuem em determinada causa, sua simples vinculação ao escritório produz efeito no mercado, sempre sensível à reputação, à credibilidade e ao capital institucional.

O resultado tende a ser uma advocacia ainda mais concentrada. No topo, grandes bancas reforçadas pela incorporação de agentes públicos altamente qualificados. No meio, escritórios de pequeno e médio porte com dificuldade crescente para disputar clientes estratégicos. Na base, milhares de profissionais restritos a demandas residuais, espólios e causas de menor valor, muitos transformando a produção de conteúdo nas redes sociais na única vitrine ao seu alcance, sintoma claro de precarização. Em vez de democratizar oportunidades, o projeto tende a concentrá-las.

Dirão que esses profissionais são poucos e estão proibidos de atuar contra a União, de modo que o impacto sobre o mercado seria marginal. O argumento, porém, ignora os dois pontos centrais. A assimetria de remuneração persiste mesmo com poucos atuando, e o risco à integridade da função pública não se mede pela quantidade de quem advoga, mas pela natureza do que se permite. Basta um diferencial percebido para deslocar clientela estratégica.

Advocacia privada precisa ser fortalecida

Enquanto isso, milhares de jovens advogados deixam a profissão por falta de perspectivas, pequenos escritórios encerram atividades e parcela significativa da advocacia luta diariamente para preservar a própria independência financeira. O Parlamento perdeu a oportunidade de enfrentar os problemas reais da categoria. Em vez de discutir a valorização e o piso dos honorários, o fortalecimento das prerrogativas, o combate à mercantilização e à litigância predatória e a ampliação do acesso da sociedade aos serviços jurídicos, escolheu aumentar a pressão concorrencial sobre um mercado já fragilizado.

A advocacia privada é um dos pilares do Estado democrático de direito e merece ser fortalecida, não enfraquecida. Em meio a uma crise tão profunda, qualquer reforma deveria ampliar oportunidades, preservar o equilíbrio concorrencial e valorizar quem vive exclusivamente da profissão. Quando a lei produz o efeito inverso, estimula a concentração de mercado e ainda embaralha a função pública com o interesse privado, deixa de servir ao fortalecimento da advocacia e passa a contribuir para o seu enfraquecimento. Valorizar a advocacia exige enfrentar suas dificuldades estruturais, não ampliá-las.