Os limites do embaraço à fiscalização na Lei Anticorrupção

Encontra-se suspenso, por pedido de vista do ministro André Mendonça, o julgamento do Recurso em Mandado de Segurança 40.328, no qual a 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal examina o alcance do artigo 5º, V, da Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013), que tipifica como ato lesivo a conduta de dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes públicos.

Três votos foram proferidos, do relator Nunes Marques, acompanhado por Dias Toffoli e, em voto-vista, de Gilmar Mendes, todos pelo provimento do recurso. Aguardam-se os votos de André Mendonça e Luiz Fux, e o desfecho permanece em aberto. Este artigo procura contribuir para o debate a partir de pesquisa empírica concluída pelos autores no Mestrado Profissional em Direito do IDP, que mapeou a aplicação administrativa do dispositivo ao longo de sete anos.

Caso e formação da divergência

O caso é conhecido. A Controladoria-Geral da União (CGU) aplicou à Vale S.A. multa de R$ 86,2 milhões, além da publicação extraordinária da condenação, por enquadrar no artigo 5º, V, a inserção de informações reputadas incompletas ou inexatas no sistema de segurança de barragens da Agência Nacional de Mineração, no período que antecedeu a tragédia de Brumadinho. A fiscalização era de natureza regulatória, e a própria apuração administrativa não identificou qualquer ato de corrupção. A gravidade dos fatos de Brumadinho não está em debate, nem a necessidade de resposta sancionatória rigorosa. A questão central é qual regime jurídico administrativo responde por eles: o setorial, desenhado exatamente para essa finalidade, ou o da Lei Anticorrupção, concebido para outra.

A leitura expansiva não surgiu nesse caso. Sua matriz está no Recurso Especial 1.803.585, em que o Superior Tribunal de Justiça manteve a aplicação do inciso V a grupo empresarial que se valia de sociedades interpostas para frustrar a fiscalização tributária, em contexto de fraude estruturada. Essa ratio migrou, sem mediação analítica, para o contexto regulatório do caso Vale: no Mandado de Segurança 29.690, a 1ª Seção assentou, por unanimidade, que a aplicação da lei não está restrita a atos de corrupção e que o inciso V tutela qualquer apuração do poder público. Essa leitura, incorporada ao Manual da CGU desde 2020, aproxima o dispositivo de uma cláusula geral de sanção de desconformidades administrativas empresariais. É esse alcance que os votos já proferidos submetem a reexame.

Matriz convencional: tipo sempre qualificado

A Lei Anticorrupção não nasceu apenas de uma demanda interna por um código geral de ilícitos administrativos empresariais. Sua edição respondeu também a compromissos internacionais específicos, assumidos perante a OEA, a OCDE e as Nações Unidas (Convenção de Mérida, Decreto 5.687/2006), com destaque para a exigência de um regime de responsabilização de pessoas jurídicas por suborno transnacional. Essa origem fornece o parâmetro teleológico de leitura dos tipos do artigo 5º. Nos diplomas de referência, a obstrução jamais aparece como cláusula geral de tutela da atividade estatal de controle: o artigo 25 da Convenção de Mérida exige elementos objetivos qualificados, inequívoco elemento subjetivo e, sobretudo, a vinculação da conduta à apuração dos delitos estabelecidos na própria Convenção, padrão que reaparece na Diretiva (UE) 2026/1021. A obstrução é, nesse desenho, tipo dependente e instrumental, cuja razão de ser é impedir que o autor do ato de corrupção frustre a sua apuração.

A esse quadro costuma-se opor a literalidade do caput do artigo 5º, que menciona os princípios da administração pública, e a cláusula final do próprio inciso V, que alude às agências reguladoras e aos órgãos de fiscalização do sistema financeiro nacional. Nenhum dos dois argumentos resolve a questão. O caput define os atos lesivos “para os fins desta Lei” e em rol taxativo, submetendo todos os incisos à mesma moldura finalística; e a menção às agências reguladoras, na leitura restritiva, indica o âmbito institucional em que a apuração protegida pode ocorrer, não a natureza do objeto tutelado, sob pena de o acessório redefinir o principal.

Gênese legislativa: fórmula aberta sem deliberação

O processo legislativo reforça a leitura restritiva. A Exposição de Motivos do Projeto de Lei 6.826/2010, subscrita pelos titulares da CGU, do Ministério da Justiça e da AGU, apresenta o projeto como resposta à lacuna do ordenamento quanto à responsabilização de pessoas jurídicas por atos de corrupção, sem anunciar um regime geral de sanção a irregularidades administrativas. A redação atual do inciso V foi introduzida por substitutivo de março de 2012 na Câmara dos Deputados, sem que os anais registrem debate sobre os limites da fórmula adotada. Diante de tipo sancionador cuja largueza não foi objeto de deliberação, a interpretação conforme a finalidade declarada do diploma se impõe com força redobrada. Não por acaso, um dos subscritores da Exposição de Motivos, o então ministro-chefe da CGU Jorge Hage, sustenta que a utilização do inciso V fora do combate à corrupção desborda do escopo da lei, posição reiterada em parecer juntado aos autos do caso Vale.

Cumpre destacar que a mesma proposta que introduziu o inciso V, mantida inalterada até a promulgação, também delimitou o objeto do diploma. Ao justificar a exclusão do inciso XI do projeto originário, que tratava de sonegação fiscal, o relator da matéria na Câmara, deputado Carlos Zarattini, registrou que aquela hipótese não se enquadrava nos objetivos do projeto, por não constituir prática de atos lesivos à administração pública “caracterizada por corrupção, ou mais especificamente suborno”. O documento que criou a cláusula do embaraço é o mesmo que definiu, de forma expressa, a identidade material da lei.

Votos proferidos e precedente em formação

O voto do relator parte da identidade finalística da lei. Seu artigo 5º, ao definir os atos lesivos “para os fins desta Lei” e em rol taxativo, submete todos os incisos a essa moldura. Nas palavras do relator, não se trata de um código sancionador geral para as relações entre o setor privado e o Estado, mas de um diploma especializado. O inciso V, nessa arquitetura, é tipo instrumental: existe para impedir que o autor de um ato de corrupção frustre a sua apuração, e não para proteger, de forma universal, toda fiscalização estatal.

O voto-vista do ministro Gilmar Mendes chega à mesma conclusão por caminho diverso. Ao qualificar o inciso V como norma “claramente residual”, traça paralelo com o artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa em sua redação original: cláusula aberta que, de resíduo, converteu-se na principal ferramenta de imputação, em banalização que a reforma de 2021 precisou conter. A advertência contra a panaceia sancionadora projeta-se diretamente sobre o caso: havendo regime regulatório próprio para a conduta, como a Política Nacional de Segurança de Barragens e a legislação minerária, é ele que deve incidir, sob pena de violação ao princípio da especialidade.

Parâmetro internacional: Jesus Pinhal e cumulação de instâncias punitivas

Essa preocupação não é idiossincrasia brasileira. Em 9 de julho de 2026, a Grande Câmara do Tribunal Europeu de Direitos Humanos julgou o caso Jesus Pinhal v. Portugal, a mais relevante reformulação do ne bis in idem da última década, desde A and B v. Norway (2016). O tribunal reafirmou que sanções administrativas de severidade significativa e finalidade punitiva têm natureza materialmente penal, seja qual for o rótulo doméstico; precisou que a identidade fática não pode ser afastada pela invocação de bens jurídicos distintos; e assentou que a multiplicidade de procedimentos punitivos sobre os mesmos fatos somente se legitima quando integra um sistema repressivo coordenado, previsto em lei, com regras claras de articulação e mecanismos de absorção ou compensação que assegurem a proporcionalidade da sanção global, critério potencialmente decisivo.

O contraste com o quadro brasileiro é instrutivo. A cumulação foi validada em Portugal precisamente porque o direito interno continha regras expressas de coordenação e absorção de sanções. Como observou Vladimir Aras em análise recente [1], a compatibilidade com o modelo europeu pressupõe normas internas claras de absorção, prioridade e compensação de sanções. O ordenamento brasileiro conhece mecanismos pontuais dessa natureza, como a compensação de sanções idênticas entre a Lei de Improbidade e a Lei Anticorrupção, introduzida pela Lei 14.230/2021 e aplicada pelo STJ (REsps 2.107.398 e 2.113.482). Nada equivalente existe na articulação entre a Lei Anticorrupção e os regimes setoriais. A exceção confirma a regra: quando o legislador quis construir pontes entre esferas punitivas, o fez de forma expressa. A expansão do inciso V para campo já ocupado pelos regimes setoriais não encontra, assim, o suporte institucional que legitima a sobreposição de instâncias.

O que os dados revelam sobre a prática administrativa

A pesquisa referida ao início oferece elementos concretos para esse exame. O levantamento, realizado por meio de pedidos fundados na Lei de Acesso à Informação dirigidos à CGU e a 22 corregedorias setoriais, mapeou 806 processos administrativos de responsabilização instaurados entre 2018 e 2025. Desses, 178 mencionam o inciso V e 86 resultaram em condenação com esse fundamento, em núcleos aplicativos distintos: a CGU, unidades como Anvisa, INPI e Receita Federal e corregedorias de ministérios finalísticos. As respostas evidenciaram, ainda, a ausência de mapeamento sistemático das hipóteses de incidência em vários órgãos, sinal de que a expansão interpretativa avançou sem critérios operacionais uniformes.

A análise qualitativa revelou um paradoxo. Quando há corrupção nos fatos, o embaraço tende a ser absorvido pelos demais incisos do artigo 5º ou expressamente afastado; quando o inciso V sustenta condenação autônoma, em regra não há liame algum com corrupção. O dispositivo só ganha vida própria exatamente onde sua aplicação é dogmaticamente mais frágil: nas fiscalizações sanitárias, tributárias, minerárias e de propriedade industrial, fora do âmbito material fixado pelo caput.

O levantamento expôs uma segunda inconsistência. Os órgãos julgadores invocam a responsabilização objetiva do artigo 2º para dispensar a demonstração de dolo, mas as condenações são invariavelmente fundamentadas em categorias volitivas: “omissão fraudulenta” e “busca ativa e consciente de perturbação da fiscalização”, no caso Vale; “intento de ocultar as evidências”, no caso da cervejaria Backer, em que o mesmo julgado que proclama a desnecessidade do dolo ancora a condenação justamente nele. A fraude é, por definição, ato intencional. O elemento subjetivo, expulso pelo discurso da objetividade, reingressa pela fundamentação, sem que o administrado saiba, de antemão, o que lhe será exigido.

Três vetores de contenção dogmática

Desse conjunto, a pesquisa extrai três requisitos cumulativos.

O primeiro é o nexo com a apuração de ato de corrupção, decorrente da matriz convencional, da gênese legislativa e da função delimitadora do caput. Esse vetor tem desdobramento intertemporal relevante: o Manual da CGU de 2017/2018 adotava leitura restritiva, e a orientação expansiva só surgiu na edição de 2020, aplicada retroativamente a fatos anteriores. O artigo 24 da Lindb, ao vedar que se declare inválida situação constituída com base na orientação geral da época, oferece parâmetro normativo direto, ainda pouco explorado no debate.

O segundo é o dolo de embaraçar. A responsabilização objetiva do artigo 2º e o elemento subjetivo do tipo operam em planos distintos: aquela dispensa a demonstração de culpa para fins de imputação, mas não elimina a estrutura finalística das condutas do inciso V, cujos verbos, “dificultar” e “intervir”, pressupõem direcionamento da ação ao resultado obstrutivo. A consequência probatória é decisiva: a divergência informacional de boa-fé entre fiscalizado e fiscalizador não pode ser equiparada ao embaraço, sob pena de transformar toda controvérsia técnica em ato lesivo.

O terceiro é a especialidade das normas setoriais, com a consequente vedação à dupla punição. O ne bis in idem não se esgota na dimensão processual: possui vertente material, relativa aos limites da acumulação de sanções pelos mesmos fatos e fundamentos, ainda que em ordens sancionadoras diversas. Resolvido o concurso aparente em favor da norma especial, que exaure o desvalor da conduta, afasta-se a sobreposição da sanção anticorrupção, com sua carga reputacional própria, à sanção regulatória já prevista para o mesmo comportamento.

Os votos até aqui proferidos dialogam, cada qual a seu modo, com a necessidade de estabilizar esses parâmetros e conferir maior segurança jurídica à aplicação da Lei Anticorrupção.

Objeção da efetividade e encerramento

Uma objeção recorrente merece registro: a de que a leitura restritiva enfraqueceria a Lei Anticorrupção. Os dados sugerem que a relação pode ser inversa. A aplicação indiscriminada do inciso V a infrações sem liame com a corrupção tende a diluir o significado da sanção anticorrupção, inclusive de seu componente reputacional mais severo, a publicação extraordinária da condenação, justamente nos casos para os quais ela foi concebida. A delimitação do dispositivo, por outro lado, não deixa condutas graves sem resposta: as infrações em setores regulados permanecem plenamente sancionáveis pelos regimes desenhados para elas.

Qualquer que seja o desfecho do RMS 40.328, permanecerá a tarefa de conferir previsibilidade ao dispositivo. A mesma pesquisa propõe anteprojeto de lei que delimita, em rol taxativo, as hipóteses de embaraço com nexo corruptivo, exige o elemento intencional e reserva à legislação setorial as condutas obstrutivas estranhas ao combate à corrupção, vedada a dupla punição. Entre a jurisdição constitucional e o aperfeiçoamento legislativo, o que está em jogo é a previsibilidade do direito sancionador aplicável às pessoas jurídicas, com fundamento na legalidade, na tipicidade e na proporcionalidade.