Não se trata de novidade que a internet, há algum tempo, não apenas entrou em cena, mas – sobretudo – ascendeu como a grande protagonista deste novo momento da comunicação. A política não passou ilesa. E muito menos as campanhas eleitorais. A verdade é que, atualmente, o processo eleitoral está diretamente conectado à internet. As redes sociais, em particular, têm funcionado como a principal arena do debate público. O Direito Eleitoral, por sua vez, ainda que de modo um tanto tímido no início, passou a preocupar-se com a apreensão do fenômeno na tentativa de regulá-lo [1].
Os primeiros esboços normativos que trataram do tema da regulação da propaganda eleitoral na internet foram desenhados pela Justiça Eleitoral. Apenas em 2009 é que a internet se torna objeto novidadeiro da legislação por meio da inserção do artigo 57-A, na Lei das Eleições (9.504/1997). A despeito de a regra geral da propaganda na internet basear-se na gratuidade, alguns anos depois, abriu-se uma exceção: a possibilidade de impulsionar conteúdos eleitorais.
A reforma operada em 2017, por meio da Lei nº 13.488, passou a permitir expressamente o uso do impulsionamento, desde que identificado de forma inequívoca como tal e contratado exclusivamente por partidos, coligações, candidatos e seus representantes (artigo 57-C, da Lei das Eleições). A matéria é replicada, então, na Resolução 23.551/2017, a qual regeu as eleições de 2018 e identificou o impulsionamento como o “mecanismo ou serviço que, mediante contratação com os provedores de aplicação de internet, potencializem o alcance e a divulgação da informação para atingir usuários que, normalmente, não teriam acesso ao seu conteúdo” (artigo 32, inciso XIII). Vale chamar a atenção, neste ponto, para o fato de que as eleições de 2018 foram paradigmáticas. A internet roubou a cena. E, quanto a isso, há pleno consenso.
A Resolução nº 23.610/2019 [1], editada para as eleições de 2020, ao disciplinar o uso do impulsionamento nas campanhas eleitorais, excedeu os limites legais ao estabelecer que apenas propagandas positivas poderiam ser impulsionadas. Vale apontar que, em outra oportunidade, já defendemos a inconstitucionalidade dessa regra – seja formal, porquanto extrapola a competência regulamentar da Justiça Eleitoral; seja material, na medida em que autorizar o impulsionamento apenas para propaganda positiva viola a liberdade de expressão em sua dupla dimensão (individual e coletiva) [2].
A posição das autoras não é isolada. Aline Osório, ao comentar sobre o conteúdo do artigo 57-C, § 3º, da Lei da Eleições, precisamente em relação à parte que condiciona o impulsionamento à propaganda que beneficie ou promova os candidatos ou suas agremiações, defende que a mais adequada interpretação desse dispositivo não deve excluir a autorização para impulsionar propaganda negativa – até porque essa modalidade de propaganda também tem a finalidade de promover ou beneficiar um candidato “a partir da exposição dos defeitos e pontos negativos da trajetória de seus oponentes” [3]. Trata-se da interpretação mais consentânea com os valores constitucionais.
A despeito disso, as resoluções que se seguiram sempre mantiveram a proibição de impulsionar propaganda negativa (nº 23.671/21; nº 23.732/24 e nº 23.755/26). E, aqui, convém apontar que, também a jurisprudência da Justiça Eleitoral, consolidou-se nesse sentido [4]. Portanto, para as eleições de 2026, a regra do jogo continua sendo a de que não se pode impulsionar propaganda eleitoral negativa.
De toda forma, faz-se necessário traçar uma diferenciação quanto ao conceito de propaganda eleitoral em relação à mera crítica do cidadão comum, que deve receber guarida da clássica versão do direito fundamental à liberdade de expressão. Afinal, nem tudo pode ser caracterizado como propaganda eleitoral.
É claro que não é tarefa fácil fazer essa distinção, sobretudo ao considerar que os desafios que marcavam o contexto das eleições de 2018 se ampliaram e, hoje, há um maior tensionamento institucional no âmbito do controle e da regulação da internet – situação que leva à Justiça Eleitoral a um maior protagonismo no jogo democrático e, por consequência, ao papel de grande controladora da arena política (o que nem sempre é saudável).
A partir dessa premissa, interessante rememorar que, quando do período de elaboração das resoluções voltadas às eleições de 2026, a primeira versão da resolução sobre propaganda eleitoral trazia regra que, em alguma dose, adotava a racionalidade aqui defendida (de distinção entre propaganda e mero conteúdo crítico para fins de impulsionamento). O teor era o seguinte: “não caracteriza propaganda eleitoral antecipada negativa a crítica ao desempenho da administração pública, realizada por pessoa natural, ainda que ocorra a contratação de impulsionamento, desde que ausentes elementos relacionados à disputa eleitoral”. Entretanto, após as inúmeras críticas apresentadas, principalmente por ocasião da audiência pública ocorrida no começo de fevereiro, a regra foi suprimida.
Apesar de não se defender que a regra deveria ser mantida tal como apresentada, tem-se que a iniciativa já aponta no sentido de que o Tribunal Superior Eleitoral, para este pleito, tende a adotar perspectiva mais liberal em matéria de propaganda eleitoral – o que é salutar para o ambiente democrático (devendo intervir apenas em casos de flagrante ilegalidade). Essa é a mais adequada postura. A liberdade deve ser regra, ao que passo que a intervenção no debate a exceção.
Bem por isso que, ainda que alvo de controvérsias, pensa-se que o melhor caminho teria sido reformular a regra apenas para – expressamente – autorizar a possibilidade de pessoa natural impulsionar conteúdo político contra ou a favor qualquer pré-candidato (em se tratando do período pré-eleitoral) ou candidato sem que isso pudesse configurar propaganda eleitoral. Seria uma oportunidade de fixar mais uma baliza para a proteção do debate político na arena pública digital, – que, claro, não se confunde com a plataformização [5]. Vai além dela. A regulação de plataformas digitais deve andar lado a lado com iniciativas dessa espécie, que são protetivas de direitos estruturantes do Estado democrático de Direito. Esse aspecto permite que haja uma combinação entre o reforço da posição responsável do indivíduo que se expressa e a proteção de um bem coletivo que é a sociedade informada.
De toda sorte, ainda que a regra tenha sido suprimida (e não apenas reformulada), a verdade é que, caso existente, ela apenas reforçaria algo que já não é proibido. Isto é: a principal função da regra seria explicitar como deve ser interpretada a manifestação política do cidadão quando se encontra no legítimo exercício da liberdade de expressão.
De outro lado, aqui, há um aspecto, entretanto, que reclama cuidado
Embora se defenda a ampla possibilidade de a pessoa natural manifestar-se politicamente (e inclusive mediante a ferramenta do impulsionamento), essa posição jamais corresponderá à tolerância com estratégia que, na prática, demonstre se tratar de um simulacro de manifestação legítima com a finalidade de dissimular autêntica propaganda eleitoral (situação que, claro, insere-se no campo probatório).
A questão chave é que a crítica (ou mesmo o apoio) da pessoa natural não devem ser presumidos como sinônimo de propaganda eleitoral – daí que não atraem, prima facie, o comando proibitivo relacionado à impossibilidade de impulsionar o conteúdo [6]. Exatamente por essa razão é que, em havendo relevante dúvida sobre a caracterização do conteúdo vindo de pessoa natural, deve prevalecer a liberdade discursiva. O Direito Eleitoral, tanto em sua produção como em sua interpretação, deve corresponder à melhor luz da Constituição na defesa dos direitos fundamentais.
[1] No que toca ao Direito (e não particularmente ao Direito Eleitoral, portanto), de tomar notar que a preocupação com a regulação da internet no Brasil é bem demonstrada com a edição do Marco Civil da Internet em 2014, um celebrado texto instituidor de direitos, conhecido como a Constituição da Internet.
[2] DWORKIN, Ronald. Freedom’s law: the moral reading of the American Constitution. OUP Oxford, 1999; CLÈVE, Clèmerson Merlin; LORENZETTO, Bruno Meneses. Dimensões das liberdades de informação e de expressão: elementos do discurso público. Espaço Jurídico: Journal of Law, v. 17, n. 1, p. 83-98, 2016.
[3] OSÓRIO, Aline. Direito Eleitoral e Liberdade de Expressão. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2022, p. 291.
[4] ELEIÇÕES 2024. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL ELEITORAL. REPRESENTAÇÃO. PROPAGANDA ELEITORAL IRREGULAR. IMPULSIONAMENTO DE CONTEÚDO NEGATIVO. DECISÃO AGRAVADA CALCADA NA INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS-TSE Nºs 26 E 30. IMPUGNAÇÃO GENÉRICA. DEFICIÊNCIA RECURSAL INTRANSPONÍVEL. SÚMULA-TSE Nº 26. APLICAÇÃO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.1. É ônus do agravante insurgir-se, especificamente, contra a integralidade dos fundamentos da decisão combatida. A ausência de vertical impugnação atrai a incidência do óbice processual descrito no Enunciado nº 26 da Súmula deste Tribunal Superior. 2. Reafirma-se a conclusão de que o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta Corte Superior, segundo a qual a livre manifestação e circulação do pensamento – inclusive de críticas àqueles que ocupam cargos públicos eletivos, bem como aos adversários políticos no contexto eleitoral – não afasta a vedação legal de impulsionar conteúdo negativo, ferramenta admitida apenas para promover ou beneficiar candidatos ou seus partidos, nos termos do art. 57-C, § 3º, da Lei nº 9.504/1997, c.c. o art. 29, § 3º, da Resolução-TSE nº 23.610/2019.3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial Eleitoral nº060017340, Acórdão, Relator(a) Min. André Mendonça, Publicação: DJE – Diário de Justiça Eletrônico, 16/04/2026. BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Agravo Regimental No Agravo Em Recurso Especial Eleitoral 060017340/SP, Relator(a) Min. André Mendonça, Acórdão de 07/04/2026, Publicado no(a) Diário de Justiça Eletrônico 58, data 16/04/2026.
[5] Plataformização representa modelo de negócios e modifica o espaço público digital. SANTOS, Nina. O espaço digital: como nos querem fazer crer, como é, como poderia ser. In: ARROYO, M.; SILVA, Adriana M. B.(org.). Instabilidade dos territórios: por uma leitura crítica da conjuntura a partir de Milton Santos. São Paulo: FFLCH/USP, 2022. p. 243-249.
[6] Sabe-se que, em relação à possibilidade de pessoas naturais impulsionarem conteúdos eleitorais, uma outra preocupação liga-se ao aspecto econômico e, por consequência, a eventual desequilíbrio na disputa. Todavia, em se tratando se pessoas naturais, pensa-se que o art. 27, da Lei 9.504/97, solucionaria a questão na medida em que fixa a seguinte regra: Art. 27. Qualquer eleitor poderá realizar gastos, em apoio a candidato de sua preferência, até a quantia equivalente a um mil UFIR, não sujeitos a contabilização, desde que não reembolsados. Sobre isso, conferir: OSÓRIO, Aline. Direito Eleitoral e Liberdade de Expressão. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2022
[1] Art. 29. É vedada a veiculação de qualquer tipo de propaganda eleitoral paga na internet, excetuado o impulsionamento de conteúdos, desde que identificado de forma inequívoca como tal e contratado exclusivamente por partidos, coligações e candidatos e seus representantes (Lei nº 9.504/1997, art. 57-C, caput).
(…)
§3º O impulsionamento de que trata o caput deste artigo deverá ser contratado diretamente com provedor da aplicação de internet com sede e foro no país, ou de sua filial, sucursal, escritório, estabelecimento ou representante legalmente estabelecido no país e apenas com o fim de promover ou beneficiar candidatos ou suas agremiações, vedada a realização de propaganda negativa (Lei nº 9.504/1997, art. 57-C, § 3o).
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