Diretrizes para o reequilíbrio de contratos administrativos

O reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos não comporta pedidos genéricos, formulados por aproximação. Seu cabimento depende de demonstração clara, documental e matemática da ruptura da equação original, em linha com o artigo 37, inciso XXI, da Constituição, que impõe a preservação das “condições efetivas da proposta” da licitação para o contrato.

Essa diretriz ultrapassa o ambiente da Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), passando pela Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), e ainda se incorpora a regimes mais específicos, inclusive, como os do Sistema E.

Precisão nos pedidos e na análise para reequilíbrio econômico-financeiro

Reequilibrar é recompor, com exatidão, a parte efetivamente atingida por fato superveniente que tenha quebrado a base econômica da proposta. O citado artigo 37, inciso XXI, da Constituição não protege margem abstrata, nem assegura uma espécie de “revisão automática” de preço; protege as condições efetivas em que a proposta foi formulada e aceita pela administração. A referência constitucional ao termo “condições” impõe cautela e um trabalho metódico.

Por isso, a análise séria para o reequilíbrio exige comparação entre dois marcos bem definidos: o cenário econômico da data da proposta e o cenário superveniente alegado no pedido. Sem essa dupla demonstração de informações, acompanhada de documentos idôneos, planilha analítica e nexo causal entre fato e impacto, o requerimento tende a fracassar por deficiência probatória.

O contratado precisa demonstrar, item a item, onde ocorreu a perda específica dentro da composição do preço, separando aquilo que foi efetivamente impactado daquilo que permaneceu inalterado. Em contratos de obra, isso significa individualizar insumos, equipamentos incorporados, materiais importados, frete, seguro, tributos incidentes e demais componentes relevantes; em contratos de tecnologia da informação, significa decompor hardware, componentes, enfim, parcelas sujeitas a fatores externos, sem contaminar o pedido com parcelas imunes à variação tratada.

Enfim, não basta afirmar que houve aumento de custos; é indispensável provar qual custo aumentou, em que medida aumentou e quanto desse aumento repercutiu, de forma direta, na execução contratual. O reequilíbrio, portanto, deve nascer de planilha analítica coerente com os documentos de origem e com a memória de cálculo do valor postulado.

Esse raciocínio vale, com igual intensidade, para combustíveis, insumos de obras, cadeias logísticas, do Brasil e do exterior. Se o pleito decorre de aumento de combustível, por exemplo, o requerente deve indicar o período de base da proposta, a situação da época, o histórico excepcional e o quantitativo contratual atingido, a parcela de consumo pertinente ao contrato e o reflexo matemático objetivo sobre a composição do preço.

Não há espaço técnico para pedidos formulados “sobre o todo” quando apenas parte da estrutura de custos foi afetada. Se apenas determinados insumos sofreram elevação extraordinária, apenas esses itens podem integrar a recomposição. É exatamente essa lógica que aproxima o reequilíbrio da boa governança contratual: a Administração não deve pagar a mais pelo que não sofreu impacto, e o contratado não deve suportar sozinho o encargo extraordinário que ultrapassou a álea normal do negócio.

A discussão sobre variação cambial é emblemática, pois evidencia a diferença entre alegação abstrata e demonstração concreta do desequilíbrio. Durante muito tempo, consolidou-se a percepção de que a simples oscilação do dólar, por ser fenômeno inerente ao mercado, não autorizaria, por si só, recomposição contratual. Mas as ideias hoje são claras e o Tribunal de Contas da União, por exemplo, no Acórdão nº 1.431/2017-Plenário, entendei, precisamente, que a variação da taxa cambial não basta, isoladamente, para fundamentar reequilíbrio, exigindo-se consequências incalculáveis, fuga à normalidade cambial e onerosidade excessiva apta a romper a equação econômico-financeira e devendo haver apontamento preciso do que houve a justificar o reequilíbrio.

Essa formulação é relevante porque afasta dois extremos igualmente equivocados. De um lado, afasta a tese de que qualquer alta do dólar geraria revisão automática; de outro, também não fecha a porta para hipóteses em que a variação cambial, embora previsível em abstrato, se apresente concretamente como extraordinária, severa e desproporcional no contrato examinado.

De outro lado, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça se torna especialmente importante. No REsp 1.433.434/DF, julgado pela 1ª Turma, o tribunal reconheceu que variação cambial significativa e inesperada, apta a onerar excessivamente o contratado e romper a equação econômico-financeira, pode configurar álea extraordinária e extracontratual, autorizando a alteração contratual.

Portanto, êxito em pedido de reequilíbrio depende de demonstração bastante analítica.

Notas pontuais sobre a Lei 14.133 e o reequilíbrio além da matriz de risco

A atual Lei de Licitações e Contratos tem bases mais específicas para reequilíbrio, mas nos editais e nos seus anexos isso nem sempre é utilizado.

Trata-se, inicialmente, da matriz de risco, nos termos do artigo 6º, inciso XXVII e sua alínea “a”, que indica o apontamento de cláusula que defina riscos e responsabilidade ligadas ao equilíbrio econômico-financeiro. Isso se interliga a outros pontos da lei, a exemplo do artigo 22, § 2º, inciso I.

Ocorre que, acima de tudo, em algo realmente fora do “normal”, algo “excepcional”, em face da regra constitucional do artigo 37, inciso XXI, da Constituição, ainda pode haver margem a discussões. Situações “impensáveis”, no sentido de não se conseguir sequer prever em um ambiente normal, podem ser tão graves que superem o que consta da própria matriz de risco, a depender das circunstâncias. Por exemplo: evento de guerra; desvinculação de duas moedas estrangeiras, como ocorreu entre o franco suíço e o euro; tsunami que interrompeu fornecimentos e ainda alterou logística; pandemia junto com crise de crise de contêineres etc.

Fica essa ressalva: não se pode descartar que situações se tornem tão impactantes que até superem o que havia dentro da matriz de risco, porque essa é de base legal, ao passo que o sentido maior das condições contratuais quer devem ser mantidas vem de base constitucional.

Conclusões

O reequilíbrio econômico-financeiro continua a ser uma garantia central do Direito dos Contratos Administrativos, mas sua concretização depende de método. Isso vale para as empresas contratadas e para os gestores públicos, sobre a excepcionalidade demonstrada e cálculo aderente às parcelas efetivamente impactadas e tudo com as devidas provas.