O inimigo interno: contraterrorismo e 1ª Emenda na estratégia antiterrorismo americana de 2026

Em 6 de maio de 2026, o presidente Donald Trump assinou a 2026 United States Counterterrorism Strategy, documento de 16 páginas que reorganiza o aparato federal de contraterrorismo e elege três categorias de ameaça: o narcoterrorismo transnacional, o “terrorismo islâmico legado” e o “extremismo violento de esquerda, incluindo anarquistas e antifascistas”.

A estratégia opera em conjunto com o National Security Presidential Memorandum 7 (NSPM-7), editado em 25 de setembro de 2025, que instrui agências federais a investigar redes que “fomentem violência política” antes que essa violência se materialize. A tese deste artigo é simples: trata-se de arquitetura administrativa que inaugura, sem alterar formalmente o ordenamento, uma lógica de pré-crime ideológico que tensiona o núcleo de direitos garantidos pela Primeira Emenda. A análise se baseia no texto dos dois documentos, no parecer técnico do Brennan Center for Justice sobre o memorando e nas declarações documentadas dos agentes públicos envolvidos em sua redação e execução.

As peças merecem atenção do constitucionalista brasileiro não pelo ineditismo das medidas, dado que toda democracia liberal convive com tensão entre segurança e direitos, mas pela tipologia das ameaças que o documento elege e pela lógica preventiva que adota.

O contraterrorismo norte-americano contemporâneo, herdeiro do USA Patriot Act pós-11 de Setembro, sempre operou em alguma medida sob lógica preventiva. O que distingue a NSPM-7 é a deslocação do alvo: do terrorismo islâmico transnacional para o que o documento qualifica como “violência política doméstica”, categoria amplamente porosa. O Brennan Center alertou, em parecer técnico publicado ainda em 2025, que a linguagem do memorando autoriza investigação de “organizadores sindicais, socialistas, libertários, críticos do cristianismo e grupos pró-imigração”, entre outros.

O texto não delimita com precisão o que separa militância política protegida pela Primeira Emenda de “fomento à violência” passível de investigação federal. E é essa indeterminação que ativa, simultaneamente, dois feixes doutrinários distintos. O primeiro é o padrão de incitação fixado em Brandenburg v. Ohio (1969), pelo qual o Estado só pode punir manifestações “dirigidas a incitar ou produzir ação ilegal iminente” e que “tenham probabilidade efetiva de produzir tal ação”. O critério é exigente justamente porque reconhece que regimes liberais devem tolerar discurso ofensivo, radical e até insurrecional, desde que distante do ato concreto. O segundo é a chamada void-for-vagueness doctrine, doutrina pela qual normas penais ou regulatórias cuja redação não permita ao cidadão razoável identificar a conduta proibida violam o devido processo legal substantivo.

Rótulo ideológico, e não categorização jurídica

Sintetizada em Grayned v. City of Rockford (1972) e reiterada, em contexto regulatório próximo ao contraterrorismo, em Sessions v. Dimaya (2018), a doutrina exige precisão como condição de legitimidade do exercício punitivo. Ao designar a “Antifa” como “organização terrorista” três dias antes da edição do memorando, o Executivo nomeou inimigo desprovido de estrutura organizacional verificável: a designação opera como rótulo ideológico, não como categorização jurídica. Ao incluir “apoio aos direitos das pessoas trans” entre indicadores de ameaça, ao lado de ameaças jihadistas, confundiu dissidência protegida e violência política. O amálgama, em sua aplicação, conduz a investigações sem o predicado factual mínimo exigido pelo devido processo legal.

O perímetro em que essa operação se insere foi parcialmente traçado pela Suprema Corte em Holder v. Humanitarian Law Project (2010), decisão que constitui o precedente central na intersecção entre contraterrorismo e Primeira Emenda. A maioria, por seis a três, validou a aplicação do material support statute (18 U.S.C. § 2339B, lei federal que tipifica o apoio material a organizações estrangeiras designadas como terroristas) a formas de “defesa coordenada” prestadas a tais organizações, ainda que essas atividades consistissem essencialmente em discurso protegido em qualquer outro contexto. O Chief Justice Roberts distinguiu conduta de discurso para evitar conflito frontal com a Primeira Emenda. O voto dissidente do Justice Breyer, acompanhado das Justices Ginsburg e Sotomayor, advertiu que a distinção é artificial e abre espaço para a sufocação de advocacy, isto é, da atuação argumentativa em favor de causas políticas legítimas, por via administrativa. A NSPM-7 estende esse perímetro ao substituir o predicado objetivo da designação prévia por uma definição administrativa fluida e desloca o alvo de organizações estrangeiras para redes domésticas identificadas por afinidade ideológica. Onde Holder exigia, no mínimo, uma lista formal de organizações designadas e a demonstração de coordenação material, a nova arquitetura propõe identificar adversários por temperatura discursiva.

A dimensão expressiva dessa engenharia tornou-se especialmente nítida em postagem do presidente Trump em sua rede social proprietária, em 12 de maio de 2026, qualificando coberturas críticas da guerra com o Irã como “virtual Treason” e os jornalistas que as produzem como “auxiliando e dando suporte ao inimigo”. A retórica não é nova nos Estados Unidos. Evoca a memória das prosecutions sob o Espionage Act de 1917, dos casos Schenck e Debs, e da derrota institucional inscrita em New York Times Co. v. United States (1971), o Pentagon Papers Case, no qual a Suprema Corte recusou prior restraint, a censura prévia sobre a publicação de documentos militares classificados. Evidente que há diferença qualitativa entre retórica presidencial e ação institucional. Mas em ambiente no qual o Departamento de Justiça é instrumentalizado e fusion centers (centros de fusão interagências de inteligência), como o Joint Mission Center, reúnem dez agências federais sob coordenação do FBI para executar a NSPM-7, a fronteira entre discurso e prática administrativa torna-se progressivamente porosa.

Dano constitucional, segundo a Suprema Corte

A Suprema Corte trata o chilling effect, o efeito inibidor sobre o exercício de direitos pela ameaça difusa de retaliação estatal, como dano constitucional autônomo desde Bantam Books v. Sullivan (1963). O princípio foi reafirmado por unanimidade, em decisão recente e diretamente análoga ao mecanismo aqui descrito. Em National Rifle Association of America v. Vullo (2024), relatada pela Justice Sotomayor, a Corte declarou que o Estado não pode valer-se de seu poder regulatório para coagir entes privados a romper relações com falantes desfavorecidos. A doutrina dispensa prisões efetivas: basta a expectativa razoável de retaliação administrativa para que o exercício do direito seja suprimido na prática. Quando o aparato de contraterrorismo passa a operar com mandato expansivo de monitoramento ideológico, é esse perímetro que se reduz silenciosamente, sem qualquer alteração de texto constitucional.

Talvez o aspecto mais revelador seja a análise do que a estratégia não contempla. O extremismo de direita, identificado por sucessivos relatórios oficiais como principal fonte de violência política doméstica nas últimas duas décadas, não figura entre as três categorias do documento. Em entrevista a Alex Marlow, da Breitbart, em maio de 2026, indagado se monitorava o “extremismo de direita”, Sebastian Gorka, diretor do National Counterterrorism Center e responsável pela redação da estratégia, respondeu que “não tinha certeza de que Nick Fuentes ou Tucker Carlson sejam conservadores”, excluindo-os preliminarmente da categoria política a ser preservada. Ambos haviam rompido publicamente com a Casa Branca em razão da operação militar contra o Irã.

A operação retórica desloca adversários internos para fora do guarda-chuva ideológico cujos pares são poupados de escrutínio. A seletividade na construção do inimigo é, em si, indício constitucional. A doutrina da viewpoint discrimination, ou discriminação por ponto de vista, consolidada em Rosenberger v. University of Virginia (1995), refinada em Matal v. Tam (2017) e reafirmada em Iancu v. Brunetti (2019), proíbe ao Estado adotar critérios de tratamento que privilegiem ou penalizem perspectivas ideológicas específicas. Aplicada ao contraterrorismo, exige simetria na identificação de ameaças: violência é categoria jurídica independente de relação ideológica.

Desconstitucionalização sem ruptura

Tomada peça por peça, a arquitetura da NSPM-7 não rompe frontalmente com nenhuma das doutrinas examinadas. Tomada em conjunto, ela merece outro nome. O caso americano não é, em sua versão de 2026, uma ruptura. É a aceleração de uma tendência que constitucionalistas como Aziz Huq, Tom Ginsburg e Jack Balkin vêm mapeando há quase uma década: o uso de instrumentos jurídicos aparentemente legais para deslocar o equilíbrio entre liberdade e segurança em desfavor da primeira. Kim Lane Scheppele, em estudo influente sobre a Hungria e a Polônia, cunhou o termo autocratic legalism para descrever a captura autoritária do ordenamento por dentro de suas próprias formas.

Cristiano Paixão e Juliano Zaiden Benvindo, examinando experiências constitucionais comparadas, propuseram o conceito de desconstitucionalização estratégica: processos que não rompem com o texto constitucional, mas o esvaziam por subtração progressiva de seus pressupostos democráticos, frequentemente sob a roupagem de medidas técnicas de gestão de crise. A categoria é particularmente útil para descrever o que a NSPM-7 inaugura. Não há revogação formal da Primeira Emenda, do devido processo, da proteção contra discriminação por ponto de vista. Há reorganização administrativa que, sem alterar o texto, recondiciona as práticas que dão sentido a esses dispositivos.

Hannah Arendt, em Origens do Totalitarismo, advertiu que regimes autoritários se reconhecem menos pela truculência declarada do que pela invenção do “inimigo objetivo”: aquele cuja condição de ameaça precede sua conduta, e cuja identificação opera por categorias abstratas (raça, ideologia, “tipo psicológico”) em lugar de atos verificáveis. A NSPM-7 não institui um regime totalitário, mas opera com gramática próxima o suficiente para que a doutrina constitucional liberal mereça atenção redobrada.

O sistema constitucional americano possui anticorpos: cortes federais com autonomia, organizações como o Brennan Center e a ACLU, imprensa adversarial, entre outros. Esses anticorpos, contudo, operam por lentidão e exigem que cada peça da arquitetura preventiva seja confrontada caso a caso, com custos elevados para quem suporta o ônus do litígio. Em paralelo, o efeito inibidor se difunde mais rápido do que a reação judicial.

Para o leitor brasileiro, a lição não é a comparação fácil. Nosso sistema constitucional possui equilíbrios diferentes e ameaças diferentes. É, antes, o lembrete de que a degradação da democracia constitucional raramente se anuncia por decretos de exceção. Ela se instala por documentos técnicos, fusion centers, definições amplas de “ameaça” e a metabolização paulatina, pelo aparato administrativo, de hostilidades antes restritas ao discurso presidencial. A vigilância sobre essas peças é, contemporaneamente, o trabalho do constitucionalismo democrático.

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Referências

ARENDT, Hannah. Origens do totalitarismo. Companhia das Letras, 1989.

BALKIN, Jack M. Constitutional rot. In: GRABER; LEVINSON; TUSHNET (orgs.). Constitutional democracy in crisis?. Oxford University Press, 2018.

Bantam Books, Inc. v. Sullivan, 372 U.S. 58 (1963).

BIXBY, Scott. Trump counterterrorism adviser brands Tucker Carlson an enemy. The New Republic, 13 maio 2026.

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BRENNAN CENTER FOR JUSTICE. Trump’s orders targeting anti-fascism aim to criminalize opposition. 2025.

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ESTADOS UNIDOS. The White House. 2026 United States Counterterrorism Strategy. 6 maio 2026.

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GINSBURG, Tom; HUQ, Aziz Z. How to save a constitutional democracy. University of Chicago Press, 2018.

Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104 (1972).

Holder v. Humanitarian Law Project, 561 U.S. 1 (2010).

Iancu v. Brunetti, 588 U.S. 388 (2019).

Matal v. Tam, 582 U.S. 218 (2017).

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New York Times Co. v. United States, 403 U.S. 713 (1971).

PAIXÃO, Cristiano; BENVINDO, Juliano Z. Constitutional dismemberment and strategic deconstitutionalization in times of crisis. I·CONnect Blog, 26 abr. 2020. Aqui

Rosenberger v. University of Virginia, 515 U.S. 819 (1995).

Schenck v. United States, 249 U.S. 47 (1919).

SCHEPPELE, Kim Lane. Autocratic legalism. University of Chicago Law Review, v. 85, n. 2, 2018.

Sessions v. Dimaya, 584 U.S. 148 (2018).