Cessão onerosa de créditos do Fundef: saída para municípios numa batalha judicial desigual

Ainda em 2011, quando do julgamento do Recurso Especial 1.101.015/BA, o Superior Tribunal de Justiça decidiu que a fixação do valor mínimo anual por aluno (VMAA) para fins de complementação do então vigente Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) deve observar a média nacional, e não valores regionais.

Desde então, diversos municípios brasileiros que receberam os repasses do Fundef a menor (isto é, com base em VMAAs abaixo da média nacional) ajuizaram ações judiciais próprias ou executaram ações coletivas a fim de concretizar seu direito à devida reparação por parte da União.

De lá para cá, boa parte dos cumprimentos de sentença continuam em tramitação. A surpreendente demora para realização das reparações não é coincidência, e sim o resultado de uma série de ações orquestradas pelo réu para retardar os pagamentos.

A Advocacia-Geral da União interpõe infindáveis recursos com objetivos meramente protelatórios. Levantam-se preliminares de mérito já exaustivamente discutidas em instâncias superiores, mas que, ainda assim, carregam o condão de atrasar por anos o processo principal.

Cita-se, exemplificativamente, a discussão sobre a competência da Justiça Federal do Distrito Federal para julgar cumprimentos de sentença oriundos da ação civil pública do MPF, já ratificada pelo TRF-1 em diversas ocasiões. Outro exemplo são as preliminares de litispendência entre processos de Fundef de um mesmo município, mesmo após diversas decisões colegiadas do TRF-1 e TRF-5 no sentido de que não existe litispendência se os períodos abrangidos por cada ação forem distintos.

Note-se que essa mesma AGU, após a publicação do Plano de Negociação nº 13/AGU, vem reconhecendo suas dívidas e celebrando acordos com alguns municípios-autores — é claro, após a imposição de altos deságios nos valores a restituir. Os deságios são de 30% quando o valor sub judice é precificado pela metodologia defendida pela AGU (Nota Técnica 07/2018/MEC), mas chegam ao patamar de 70% se o crédito for avaliado por meio da metodologia defendida pelos municípios, conforme noticiado aqui.

Para completar, por meio da EC 114/2021, o governo federal conseguiu aprovar regra extraordinária para o pagamento dos precatórios do Fundef. Em vez de serem pagos no exercício subsequente ao da sua expedição, como manda o artigo 100 da CRFB/88, os precatórios do Fundef passaram a ser pagos em três parcelas anuais (40%, 30% e 30%), uma rara exceção ao regime constitucional dos precatórios.

Os municípios, que constituem a ponta mais frágil da escala federativa, sofrem com todas essas intempéries. Os verdadeiros perdedores, no entanto, são os próprios alunos das redes públicas municipais de ensino. Estes, sim, sofrem danos irreparáveis às suas formações, sentindo na pele os efeitos de uma educação básica historicamente deficitária.

É neste contexto que a cessão onerosa de créditos públicos surge como uma possível solução

Até pouco tempo atrás, havia relevante insegurança jurídica ao redor da possibilidade de um ente público ceder, de forma onerosa, seus créditos à iniciativa privada. Seus críticos apontavam potencial renúncia de receita pública, ou mesmo a condução de uma operação de crédito disfarçada e, portanto, ainda sujeita às limitações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

A incerteza foi dissolvida após a promulgação da Lei Complementar nº 208/2024, que expressamente inaugura a possibilidade de entes públicos cederem seus créditos tributários ou não-tributários à iniciativa privada, reconhecendo a operação como uma venda definitiva de patrimônio público, e não como uma operação de crédito.

A operação, então, passa a funcionar de forma similar a uma cessão de crédito privada. O município-cedente vende seus créditos ou direitos creditórios de Fundef a um cessionário privado, após a imposição de um deságio a ser definido em licitação pública. Em contrapartida, em vez de continuar travando uma batalha processual desigual contra a União, o município obtém liquidez imediata e pode, num curto espaço de tempo e até que enfim, promover ganhos sociais da área da educação.

É claro que a similaridade com uma cessão de crédito privada tem limites. O crédito, afinal, é público, o que traz a necessidade de evitar a liquidação de patrimônio público com objetivos curto-prazistas ou a celebração de contratos de cessão com cláusulas que garantam retorno certo ao cessionário.

Talvez a principal delas seja a condição de que o município opere apenas cessões de crédito em sua modalidade pro soluto — isto é, quando todos os riscos inerentes ao crédito passam a ser carregados pelo cessionário. Isso impede que o cessionário imponha algum retorno mínimo ao investimento em caso de improcedência da ação, por exemplo, o que insula o município-cedente de eventuais intempéries processuais no curso do cumprimento de sentença.

Iniciativas

O município do Recife inaugurou esse tipo de operação em novembro de 2025, quando cedeu seu precatório de Fundef, embolsando, por consequência, o valor de R$ 443,4 milhões para os cofres municipais. Na ocasião, o Banco Itaú sagrou-se vencedor do certame, ofertando um deságio de 21,8% sobre o valor total do crédito, que foi de R$ 567,1 milhões — deságio, diga-se, muito menor do que o geralmente imposto pela AGU nos seus acordos.

Mais recentemente, o município de Campos dos Goytacazes (RJ) também se valeu do regime jurídico inaugurado pela LC 208 para ceder onerosamente seus créditos judiciais, desta vez abrangendo créditos de royalties de petróleo. O Banco Itaú sagrou-se vencedor mais uma vez, antecipando o valor de R$ 140 milhões para o município (vide Pregão Eletrônico nº 046/2025), equivalente a 30% de deságio sobre o valor de face.

Diante dessa nova possibilidade, é preciso que os municípios saibam que a celebração de acordos muitas vezes desiguais com a AGU não é a única saída para uma solução célere no Fundef . A cessão onerosa do Fundef não apenas vem trazendo deságios menores, mas sua realização financeira é imediata, diferente dos acordos com a AGU, que continuam sujeitos ao parcelamento extraordinário do precatório em três parcelas anuais.