O ‘agente invisível’: limites da inteligência artificial na motivação dos atos administrativos

A administração pública brasileira está acelerando o uso de inteligência artificial (IA) em processos decisórios. Algoritmos já selecionam beneficiários do Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS), identificam irregularidades fiscais, recomendam sanções em licitações e até auxiliam o Tribunal de Contas da União (TCU) em auditorias. O discurso oficial é sedutor: eficiência, economicidade, imparcialidade técnica [1]. Mas há um problema jurídico fundamental que está sendo ignorado: um algoritmo não pode motivar um ato administrativo.

Dever constitucional de motivação não é opcional

A motivação dos atos administrativos é um pilar do regime jurídico-administrativo brasileiro, extraído implicitamente do artigo 37 da Constituição e explicitamente prevista no artigo 50 da Lei nº 9.784/1999. Não se trata de uma exigência burocrática — é, inexoravelmente, uma garantia do administrado contra o arbítrio estatal [2].

Essa dimensão garantística do dever de motivação encontra fundamento mais profundo no princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1º, III, da CF/88), verdadeiro núcleo do constitucionalismo contemporâneo. Conforme leciona Leonel Ohlweiler, o constitucionalismo moderno — cuja ideia central é promover garantias aos administrados contra o arbítrio estatal — impõe que os atos administrativos sejam compreendidos como “atos constitucionais”, vinculados ao horizonte de sentido da dignidade humana, e não meras declarações formais de vontade da administração. Nessa perspectiva, a motivação deixa de ser simples requisito procedimental e passa a ser a explicitação hermenêutica das pré-compreensões do agente público comprometido com o cuidado existencial do cidadão — tarefa que é, por sua própria natureza, exclusivamente humana [3].

Essa perspectiva constitucionalizada encontra suporte, ainda, na chamada “nova teoria do direito administrativo”, desenvolvida por Gustavo Binenbojm. Em obra seminal, o autor demonstra que a constitucionalização do direito administrativo opera uma ruptura com o paradigma clássico centrado na “supremacia do interesse público sobre o privado” — dogma historicamente instrumentalizado para justificar prerrogativas estatais autoritárias sem controle externo adequado.

Em seu lugar, emerge uma nova arquitetura dogmática fundada na centralidade dos direitos e garantias fundamentais e na democracia como elementos estruturantes do Estado administrativo contemporâneo. Nesse contexto, o dever de motivação deixa de ser exigência meramente procedimental e passa a funcionar como instrumento de vinculação do administrador à Constituição e de sindicabilidade democrática da função administrativa — garantia sem a qual não há como verificar se a administração concretizou, ou violou, os direitos fundamentais dos administrados [4].

Motivar significa, basicamente, apresentar: (1) o suporte fático da decisão; (2) a norma jurídica aplicável; (3) a demonstração da incidência dessa norma ao caso concreto; e (4) nos atos discricionários, a relação de proporcionalidade entre motivo, conteúdo e finalidade [5]. É um discurso jurídico compreensível, controlável e sindicável. Sobre o conceito, Rafael Carvalho Rezende Oliveira esclarece que “a motivação é a exteriorização dos motivos. O agente público menciona expressamente os motivos que justificam a edição do ato administrativo”. O referido autor promove importante reflexão, ainda, sobre a função legitimadora e protetiva da motivação:

“A motivação dos atos administrativos, independentemente de previsão legal expressa nesse sentido, diminui a possibilidade de atuação arbitrária da Administração. A transparência pública impõe a exposição das razões de fato e de direito que ensejaram a prática de determinado ato. A motivação confere maior legitimidade à atuação estatal, servindo como parâmetro importante de controle judicial e social, bem como instrumento inibidor da arbitrariedade administrativa. A obrigatoriedade de motivação é uma exigência constitucional que deriva dos princípios democrático, da legalidade, da publicidade e da ampla defesa e do contraditório” [6] (grifo do autor).

A questão posta, então, é direta: um algoritmo é capaz de fazer isso? O que sistemas de IA produzem são outputs estatísticos — correlações probabilísticas entre variáveis de entrada e saídas desejadas. Não há raciocínio jurídico. Não há subsunção de fato à norma. Não há ponderação de princípios. O algoritmo não “sabe” que está aplicando o princípio da moralidade ou da eficiência. Ele apenas calcula.

Ilusão da motivação automatizada

Defensores da automação administrativa argumentam que é possível gerar relatórios explicativos sobre as decisões algorítmicas, cumprindo formalmente o dever de motivação. Mas isso é insuficiente por duas razões.

Primeiro, porque a grande maioria dos modelos de machine learning opera como “caixas-pretas”: nem mesmo os desenvolvedores conseguem explicar por que o sistema chegou àquele resultado específico. Dizer ao cidadão que “o algoritmo processou 47 variáveis e o escore final foi 6,8” não é motivação — é apenas descrição de um processo opaco [7].

Segundo, e mais importante: mesmo quando há explicações técnicas (como em árvores de decisão ou sistemas baseados em regras), elas não constituem fundamentação jurídica. Saber que “o sistema negou o benefício porque a renda declarada excedeu o limiar X” não responde às perguntas essenciais: esse limiar está previsto em lei? Foi aplicado corretamente ao caso concreto? Havia circunstâncias excepcionais que justificariam tratamento diferenciado? Quem avaliou isso? Quem decidiu?

O ‘direito à explicação’ da LGPD não resolve o problema

Alguns juristas apontam o artigo 20 da Lei Geral de Proteção de Dados como uma solução: o dispositivo garante ao titular de dados o direito de solicitar revisão de decisões automatizadas que afetem seus interesses, bem como informações claras sobre os critérios utilizados [8]. Trata-se do chamado “direito à explicação“. Nesse sentido, convém trazer a seguinte definição:

“O direito à explicação diz respeito ao direito de receber informações suficientes e inteligíveis sobre como uma decisão automatizada foi tomada, tendo conhecimento de suas finalidades e propósitos, seu alcance e como foi formada, incluindo critérios e valoração dos atributos utilizados para tomar a decisão” [9].

É um avanço significativo, porém, insuficiente para validar atos administrativos automatizados. Primeiro, porque a LGPD trata de proteção de dados pessoais, não de validade de atos administrativos — são planos normativos distintos. Segundo, porque o § 3º do artigo 20, que previa expressamente a possibilidade de “revisão humana“, foi vetado pelo então presidente da República. A lacuna permanece [10].

Além disso, o direito à explicação é acionado pelo administrado, mediante provocação. Mas o dever de motivação é da administração pública, e deve ser cumprido ex officio, no momento da edição do ato — não apenas se e quando o interessado reclamar.

Casos concretos: onde o problema já está acontecendo

A discussão está longe de ser abstrata. Em 2024, o TCU recomendou o uso ampliado de inteligência artificial em processos administrativos de natureza previdenciária — abrangendo, inclusive, perícias médicas e avaliações sociais —, ressaltando ganhos de eficiência e redução de erros humanos (Acórdão 2.198/2024) [11]. Embora a Corte de Contas venha fomentando a incorporação dessa tecnologia à gestão pública, ainda não há balizas normativas claras sobre como assegurar a devida motivação em deliberações automatizadas [12].

Na prática, isso significa que milhares de atos administrativos podem estar sendo editados sem fundamentação jurídica válida, apenas com base em outputs algorítmicos. Indeferimentos de benefícios, multas tributárias, sanções em licitações — todas essas decisões têm potencial lesivo aos direitos fundamentais dos administrados e, se desmotivadas, são ilegais.

Propostas de solução: revisão humana obrigatória

A saída, naturalmente, não é proibir o uso de IA na administração pública — seria anacrônico e inviável. A tecnologia pode e deve ser usada para subsidiar decisões, processar dados, identificar padrões, otimizar processos. Mas a decisão final deve ser sempre humana, por agente público competente, com motivação fática e jurídica adequada. Isso implica:

– Proibir atos administrativos exclusivamente automatizados em casos que afetem direitos individuais ou apliquem sanções;

– Exigir que todo ato baseado em recomendação algorítmica contenha motivação jurídica elaborada por servidor público, não apenas transcrição do output do sistema;

– Estabelecer protocolos de auditabilidade dos algoritmos utilizados, permitindo que órgãos de controle (Procuradorias, Tribunais de Contas, Ministérios Públicos, Judiciário), periodicamente, verifiquem se há vieses discriminatórios ou ilegalidades nos critérios programados;

– Criar, no âmbito dos órgãos de controle, diretrizes específicas para a fiscalização da legalidade de sistemas de IA utilizados pela administração pública.

Tais medidas, sem prejuízo de outras que eventualmente se mostrem efetivas, não configuram restrição ao avanço tecnológico, mas, ao contrário, conferem maior legitimidade para que esse avanço seja compatível com o Estado democrático de Direito. A incorporação responsável da inteligência artificial pela administração pública pressupõe que a tecnologia sirva ao agente público — e não o substitua — no exercício da função administrativa.

A motivação jurídica, a transparência algorítmica e o controle institucional não são obstáculos à eficiência; são, precisamente, as garantias que tornam a eficiência administrativamente válida e democraticamente aceitável. Ignorá-las significaria transferir, de forma silenciosa e irresponsável, o poder decisório do Estado a sistemas cujos critérios são opacos, cujos erros são sistêmicos e cuja responsabilização é juridicamente indefinida. O que se propõe, portanto, é um modelo de governança algorítmica comprometida com a legalidade: em que a IA informa, mas o direito decide.

Motivação não é mera formalidade

A motivação dos atos administrativos não é um capricho formalista — é o instrumento que permite ao cidadão compreender, questionar e, se necessário, reverter decisões estatais que afetem sua esfera jurídica. É também a forma pela qual as Procuradorias, o Judiciário e os órgãos de controle exercem a sindicabilidade dos atos do poder público.

Um algoritmo pode calcular, mas não pode decidir juridicamente. Pode sugerir, mas não pode fundamentar. A administração pública que delega suas decisões a sistemas automatizados não está sendo moderna — está sendo omissa. E omissão do agente público, no direito administrativo brasileiro, é sinônimo de ilegalidade.

Referências

[1] Tribunal de Contas da União. (2024). Guia de uso de inteligência artificial no TCU. Aqui​

[2] GABARDO, E., & HACHEM, D. W. (2017). Princípio da motivação no direito administrativo. Enciclopédia Jurídica da PUC-SP. Aqui.

[3] OHLWEILER, Leonel. O princípio da dignidade humana e a motivação contextual dos atos administrativos: applicatio e hermenêutica filosófica. A&C – Revista de Direito Administrativo Constitucional, Belo Horizonte, ano 15, n. 59, p. 177-197, jan./mar. 2015.

[4] BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.

[5] Lei Federal 9.784/1999, art. 50, § 1º: “A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas.”

[6] OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 10. ed. Rio de Janeiro: Método, 2022. Cap. 15, item 15.9.4.2. E-book.

[7] Legale. (2026, fevereiro 10). IA e Administração Pública: O controle jurídico da era algorítmica. Aqui.

[8] Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD), art. 20: “O titular dos dados tem direito a solicitar a revisão de decisões tomadas unicamente com base em tratamento automatizado de dados pessoais que afetem seus interesses.”

[9] BELLI, Luca; VENTURINI, Jamila; ZINGALES, Nicolo. Existe um direito à explicação na Lei Geral de Proteção de Dados no Brasil? Rio de Janeiro: Instituto Igarapé, 2018.

[10] PRADO, N. E. (2023). Decisões automatizadas: a revisão (humana) do artigo 20 da LGPD [Trabalho de Conclusão de Curso]. Universidade Federal da Paraíba. Aqui.

[11] Tribunal de Contas da União. (2024). Acórdão nº 2.198/2024-TCU-Plenário. Rel. min. Aroldo Cedraz.

[12] Zenite Blog. (2025, março 31). TCU valida o uso da Inteligência Artificial na gestão e fiscalização em diversos setores dos órgãos públicos. Aqui.