Por que classificar PCC e CV como organizações terroristas estrangeiras?

A possível classificação do Primeiro Comando da Capital (PCC) e do Comando Vermelho (CV) como organizações terroristas estrangeiras — foreign terrorist organizations (FTOs) —, pelo governo dos Estados Unidos, vem sendo discutida no Brasil a partir de uma pergunta: essas facções poderiam ser qualificadas como organizações terroristas à luz do Direito brasileiro (Lei nº 13.260/2016)?

A questão é relevante, mas não esgota o problema. Sob a perspectiva do Direito Comparado, o ponto central é outro: quais consequências jurídicas decorrem, no Direito Penal federal americano, da designação de uma organização estrangeira como FTO?

O Direito Penal americano é fragmentado. União, estados e autoridades locais legislam em matéria penal. No plano federal, prevalece a lei escrita, com elementos da common law sendo usados para sua interpretação e aplicação. Desde os anos 1990, sobretudo após o atentado ao World Trade Center em 1993, o Congresso tem aprovado legislação de enfrentamento ao terrorismo, com destaque para a Antiterrorism and Effective Death Penalty Act (AEDPA), de 1996. Foi essa lei que conferiu ao Secretário de Estado autoridade para designar organizações estrangeiras como FTOs.

A legislação americana já alcança, em tese, atos de terrorismo praticados por organizações estrangeiras transnacionais, independentemente de classificação formal como FTO. A designação funciona, portanto, como um plus: não é condição necessária para a jurisdição penal federal americana, mas aciona um regime especial, com efeitos jurídicos próprios.

A classificação não decorre apenas de escolha política. O 8 U.S.C. § 1189 exige que a organização seja estrangeira; esteja engajada em atividade terrorista, ou possua capacidade e intenção de fazê-lo; e sua atuação deve ameaçar a segurança de nacionais americanos ou a segurança nacional dos EUA, compreendendo defesa nacional, relações exteriores e interesses econômicos. Após a decisão do Executivo, o Congresso é notificado, e a organização pode buscar revisão judicial da decisão.

Questão juridicamente mais importante

O efeito mais significativo é de Direito Penal material. A Lei 18 U.S.C. § 2339B criminaliza o fornecimento de material support ou resources a uma FTO, cuja constitucionalidade foi objeto de decisão pela Suprema Corte dos Estados Unidos em Holder v. Humanitarial Law Project 130 S. Ct. 2705 (2010).

Nesse caso, entidades de direitos humanos alegavam a inconstitucionalidade da lei ao pretender apoiar apenas atividades lícitas e não violentas de duas organizações já classificadas como FTOs: o PKK e o LTTE. Entre outras condutas, buscavam treinar membros dessas organizações para usar o direito internacional, mecanismos pacíficos de resolução de disputas, peticionar perante a ONU e formular pedidos de ajuda humanitária. A Suprema Corte considerou constitucional a aplicação do §2339B, sob o fundamento de que mesmo apoio jurídico pode fortalecer a organização, aumentar sua legitimidade, liberar recursos para outras frentes e ampliar sua capacidade operacional.

O caso revela um ponto central. No Direito americano, a responsabilidade penal em matéria de terrorismo não se limita ao executor do ato criminoso final. E, embora a common law trabalhe com categorias como complicity e conspiracy, o regime das FTOs vai além: autonomiza a punição do apoio material à organização, antecipando a tutela penal e ampliando o campo da imputação.

Por isso, a pergunta decisiva não é apenas se PCC e CV seriam terroristas segundo o Direito brasileiro. A questão juridicamente mais importante é outra: se forem designados como FTOs pelos EUA, quais condutas de apoio, facilitação, assistência, logística, financiamento ou prestação de serviços poderão ser tratadas, no sistema federal americano, como suporte material penalmente punível?

Em síntese, PCC e CV já podem, em tese, submeter-se à legislação federal americana em matéria de terrorismo internacional. A classificação como FTO, porém, aciona um regime especial que amplia o alcance da responsabilidade penal, inclusive em relação a condutas de apoio que, fora desse sistema, talvez não fossem puníveis nos mesmos termos.

RICHMAN, Daniel C.; STIH, Kate; STUNTZ, Willian J. Defining Federal Crimes. Wolters Kluwer, Law & Business: New York, 2014.

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