A reclamação e a súmula vinculante

Anteriormente, abordamos nesta coluna o perfil constitucional da reclamação em texto destinado à análise dos artigos 102, inciso I, alínea “l” e 105, inciso I, alínea “f” da Constituição. Na oportunidade, esclarecemos que a reclamação consiste em uma ação autônoma destinada a preservar a competência e garantir a autoridade das decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ). [1]

Encerrada a primeira análise, voltamos ao tema para abordar a reclamação como ação destinada a depurar, ou subjugar, a aplicação de súmula vinculante do STF, à luz do que dispõe o § 3º do artigo 103-A, inserido pela Emenda Constitucional nº 45/2004. [2]

Súmula vinculante: instituto e sua formação

A súmula vinculante foi introduzida no ordenamento pela Emenda Constitucional nº 45/2004, que inseriu o artigo 103-A da Constituição.

Distancia-se da súmula convencional criada no bojo da Emenda Regimental de 30 de agosto de 1963 [3] do STF. Isso porque a súmula vinculante tem por finalidade a enunciação da validade, da interpretação e da eficácia de determinadas normas, as quais estejam sob controvérsia, atual, entre os tribunais ou entre esses e a administração pública, culminando, por consequência, situação de insegurança jurídica e a multiplicação de processos sobre idêntico conflito, conforme expõem o § 1º [4] do artigo 103-A da Constituição.

A inserção da súmula vinculante deu-se em momento no qual a preocupação foi a de garantir a uniformidade interpretativa direito mediante a adoção de técnicas repressivas e preventivas [5], a fim de superar equívocos do passado, mas, também, projetar para o futuro solução com o fito de orientar a aplicação do direito de maneira isonômica.

A edição da súmula vinculante pelo STF a partir dos seguintes aspectos pragmáticos:

1 verifica-se um vultuoso número de processos oriundos de um mesmo conflito sobre a aplicação de norma constitucional, que, por conta de sua recorrência, deságua em grave insegurança jurídica;
2 propõe-se, então, por aqueles legitimados no artigo 3º [6] da Lei nº 11.417/2006, a criação de uma súmula vinculante;
3 aprova-se a súmula vinculante com a definição da matéria;
4 casos futuros que revelem identidade de controvérsia são julgados — ou evitados — com atenção a súmula vinculante.

A reiteração de casos e a (in)segurança jurídica são o móvel da súmula vinculante.

Quanto ao poder de vinculação, note-se que, conquanto tenha origem na expressão utilizada pelo constituinte, qualifica-se por seu processo de edição, constante da Lei nº 11.417/2006. Portanto, a criação da súmula vinculante depende, necessariamente, da aprovação de 2/3 de todos os membros do STF em sessão plenária, como estabelece o caput do artigo 103-A da Constituição e o § 3º do artigo 2º da referida lei federal. [7]

Sob uma perspectiva funcional, pensamos que a súmula vinculante é dotada de vinculação forte, dado que seu desrespeito viabiliza o manejo da reclamação. [8]

Reclamação como meio de defesa das súmulas vinculantes

A partir da inserção do artigo 103-A na Constituição, à reclamação foi atribuída uma finalidade adicional, qual seja, a de garantir a aplicação ou corrigir a aplicação de julgado que não se submente ao conteúdo da súmula vinculante.

Contudo, o cabimento da reclamação não decorre meramente da falta de aderência ao enunciado aforizante estabelecido na súmula vinculante. [9] Em verdade, o cabimento da reclamação é condicionado à demonstração de uma correspondência entre o caso reclamado e o caso conflitante gerador da súmula vinculante para o qual ela foi editada para responder.

Essa peculiaridade fica mais clara quando da leitura do Ag. Reg. na Reclamação nº 14.290/DF [10], julgada em 22 de maio de 2014, de relatoria da ministra Rosa Weber. Nessa oportunidade, o caso concreto tratava da incidência do Imposto sobre Serviços (ISSQN) em contratos mistos após a edição da Súmula Vinculante nº 31. [11] De acordo com o reclamante, a tributação integral do contrato de locação de bens móveis com fornecimento de operador da máquina pelo município contrapunha-se à posição do STF, segunda a qual não incidiria o respectivo tributo na locação de bens.

No voto, a ministra relatora expôs que a súmula vinculante não abarcava os chamados contratos mistos, que relacionavam em um único instrumento a locação de bens e a prestação de serviços, mas exclusivamente os contratos de locação de bens. Ainda, recordou que os debates havidos no plenário do STF, quando da edição da referida Súmula Vinculante nº 31, rechaçaram a possibilidade de aplicação de sua aplicação aos contratos mistos, visto que a formação do leading case envolvia caso concreto no qual não se formatava uma obrigação de fazer. Em suma, o leading case era formado sob reiterados conflitos acerca da tributação dos contratos de locação de bens pelo ISSQN, sem tangenciar instrumentos que cumulavam prestações de serviços.

Com a evolução das decisões do STF [12], o cabimento da Reclamação pelo § 3º do artigo 103-A da Constituição ficou mais claro, a ponto de, reiteradamente, ser manifestada a máxima de que “a jurisprudência firme do Supremo Tribunal Federal exige, para o cabimento da reclamação, que fique demonstrada a aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo do paradigma apontado como violado”. [13]

Conclusão

Do quanto exposto, conclui-se que a reclamação, com fundamento no § 3º do artigo 103-A da Constituição, apenas caberá na hipótese em que o reclamante demonstrar que o ato reclamado corresponde estritamente ao mesmo conflito reiterado que a súmula vinculante se propôs a solucionar, não bastante a mera aproximação de alguns de seus elementos.

Há que se demonstrar, portanto, a identidade dos casos concretos, da controvérsia, dos dispositivos constitucionais debatidos, a discrepância do pronunciamento judicial na ação individual e aquele formatado nos acórdãos que culminaram na edição da súmula vinculante.

[1] Aqui

[2] Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.

[3] LEAL, Victor Nunes. Passado e futuro da súmula do STF. In.: Revista de Direito Administrativo, n. 145, jul.-set./1981, p.2.

[4] Art. 103-A. (…)
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.

[5] “Tendencialmente, é possível sistematizar a experiência jurídica brasileira a respeito do tema em três grandes momentos: i) o da busca pela uniformidade do direito mediante técnicas repressivas; ii) o da busca pela uniformidade do direito mediante técnicas repressivas e preventivas; e iii) o da busca pela unidade do direito mediante técnicas preventivas e repressivas. […] Durante o período de vigência do Código de 1939, ao longo do qual a doutrina dominante assumia uma perspectiva cognitivista da atividade interpretativa e de exatidão do seu resultado, a uniformidade do direito era buscada basicamente por técnicas repressivas, notadamente pelos recursos destinados ao controle dos erros e acertos cometidos pelos órgãos jurisdicionais no julgamento das causas” (MITIDIERO, Daniel. In: Precedente: da persuasão à vinculação. 5ª edição. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2023, p. 76).

[6] Art. 3º São legitimados a propor a edição, a revisão ou o cancelamento de enunciado de súmula vinculante: I – o Presidente da República; II – a Mesa do Senado Federal; III – a Mesa da Câmara dos Deputados; IV – o Procurador-Geral da República; V – o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VI – o Defensor Público-Geral da União; VII – partido político com representação no Congresso Nacional; VIII – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional; IX – a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; X – o Governador de Estado ou do Distrito Federal; XI – os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de Estados ou do Distrito Federal e Territórios, os Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais Eleitorais e os Tribunais Militares.

[7] Art. 2º O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, editar enunciado de súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma prevista nesta Lei.

§ 3º A edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula com efeito vinculante dependerão de decisão tomada por 2/3 (dois terços) dos membros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária.

[8] Nesse sentido preleciona Hermes Zaneti Júnior em seu. “A constitucionalização do processo: do problema ao precedente, da teoria do processo ao código de processo civil de 2015” – 1ª edição. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021.

[9] Sobre enunciados aforizantes sugere-se a leitura dos seguinte artigo desta coluna: aqui

[10] Rcl 14290 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 22-05-2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-118 DIVULG 18-06-2014 PUBLIC 20-06-2014 RTJ VOL-00238-01 PP-00088.

[11] Súmula Vinculante n. 31. É inconstitucional a incidência do imposto sobre serviços de qualquer natureza – ISS – sobre operações de locação de bens móveis.

[12] Utiliza-se por amostragem os votos do: Ag. Reg. na Reclamação nº 81.448/SC e Ag. Reg. na Reclamação nº 45.757/MG.

[13] Ag. Reg. na Reclamação nº 80.457MG.