Confiança sob cálculo: sobre a nova gestão de riscos aduaneiros

Há exatos três anos, publicamos artigo nesta coluna para analisar o modelo de gestão de riscos adotado pela aduana brasileira, tendo como ponto de partida os resultados divulgados no Balanço Aduaneiro de 2022. Naquela oportunidade, procuramos compreender como a administração classificava aquilo que entendia por risco, quais técnicas de controle vinham sendo empregadas para o seu gerenciamento e se os objetivos perseguidos estavam alinhados com os preceitos da chamada aduana do século 21. Mais do que formular críticas, o texto buscava explorar uma abordagem que, influenciada por uma filosofia utilitarista, vem sendo progressivamente incorporada ao agir das aduanas.

À época, inexistiam informações públicas suficientemente claras sobre a forma de instituição desse modelo no Brasil — seus objetivos, métodos e processos decisórios. Mais recentemente, contudo, observa-se um movimento distinto, impulsionado pela nova gestão, marcado por maior preocupação com a transparência, conforme se infere da recente publicação do governo sobre os fundamentos conceituais do modelo e os instrumentos utilizados para o tratamento dos riscos.

Dentre os diversos avanços noticiados, ganha relevo a proposta de adoção da chamada “Gestão Integrada de Riscos” (GIR). Recentemente apresentada por Douglas Coutinho, atual coordenador da Coordenação Especial de Gestão de Riscos (Corad) [1] e profundo estudioso do tema, trata-se de uma evolução da abordagem operacional tradicional que desloca o foco do controle reativo  — centrado na infração já consumada — para uma lógica preventiva – evitando que a infração aconteça.

Contudo, a incorporação desse novo modelo não representa apenas uma mudança de estratégia operacional, mas também a intensificação de um fenômeno cujas consequências jurídicas são pouco meditadas. Para promover esse controle ex ante, a aduana deverá ser ainda mais precisa na segmentação de operadores que considera confiáveis ou dignos de maior facilitação, o que fará com base nas informações de que dispõe. Trata-se, portanto, de uma política aduaneira que não apenas operará com dados, mas também definirá o (des)valor de condutas futuras a partir dos dados que consegue coletar. É precisamente nesse ponto de encontro entre eficiência administrativa e axiologia jurídica que se insere a reflexão que ora se propõe.

Da reatividade à prevenção

Para compreender a dimensão do novo paradigma e suas implicações jurídicas, é necessário, antes de tudo, reconhecer os avanços concretos que vêm sendo implementados pela administração aduaneira nos últimos anos. Cumpre reconhecer, desde logo, que é altamente elogiável — pois desejável — que a Aduana brasileira passe a direcionar sua estratégia operacional baseada no risco para evitar que ele aconteça, e não apenas para remediar os efeitos de sua ocorrência.

Para além de temas já tratados anteriormente por aqui, verifica-se essa mudança na implementação coordenada de diversas medidas voltadas à qualificação prévia dos operadores e ao aprimoramento dos procedimentos aduaneiros, a exemplo da alteração das regras que disciplinam a habilitação de declarantes para atuar no comércio exterior [2], popularmente conhecida como “Radar”.

Enquanto a disciplina contida na Instrução Normativa RFB nº 1.984/2020 era marcada por uma lógica voltada apenas a habilitar e permitir operar, a novel Instrução Normativa RFB nº 2.292/2025 revela preocupação com a vigilância contínua da regularidade do operador, traduzida na necessidade de monitorar, qualificar e manter habilitado quem participa do comércio exterior.

Essa orientação institucional coaduna com experiências internacionais recentes. O Fundo Monetário Internacional divulgou, em 2022 [3], estudo sobre processos de modernização aduaneira em diferentes países, destacando que, em muitos casos, a gestão de riscos não produziu melhora significativa no nível de conformidade nem contribuiu de forma consistente para a facilitação do comércio.

Segundo o estudo, uma das razões para esse resultado reside no fato de que, em diversas administrações, a gestão de riscos se limita à aplicação de critérios de seletividade nos processos que conduzem à liberação de mercadorias, concentrando-se na detecção de irregularidades formais ou ajustes pontuais, conduzidos de maneira isolada e sem supervisão sistemática dos resultados.

Parece, portanto, acertada a compreensão de que a conformidade não deve ser vista apenas como resultado da punição de condutas irregulares, mas como consequência da criação de condições adequadas para que os operadores cumpram voluntariamente suas obrigações – o que nos leva a desvendar alguns pontos que consideramos relevantes dentro do contexto da GIR.

Mudança de foco: da infração ao risco  

Para justificar a mudança de paradigma “reatividade x prevenção”, Douglas Coutinho explica a distinção entre risco e infração. Para o autor, risco refere-se a práticas potenciais que poderão implicar no descumprimento de normas, enquanto a infração se configura apenas quando esta violação efetivamente ocorre. Coutinho reforça que, no novo contexto, a atuação aduaneira ocorrerá em momento anterior à infração, buscando prevenir a materialização do risco.

Nesse novo modelo, a segmentação de operadores assumirá ainda mais importância. A partir de critérios abstratos já prescritos na regulamentação vigente – natureza das operações, tipo de mercadorias, padrões comerciais e histórico de conformidade — a aduana determinará quais operadores de poderão se beneficiar de medidas preventivas, inclusive por meio de alertas prévios ao registro da declaração única de importação (Duimp).

Na prática, isso significa que determinados operadores terão a oportunidade de corrigir inconsistências antes mesmo da ocorrência da infração, preservando a espontaneidade e evitando penalidades. Outros, ainda que em situação semelhante, não receberão o mesmo tratamento, permanecendo sujeitos à lógica tradicional do controle repressivo realizado no curso do despacho. A diferença entre esses cenários não decorre necessariamente de condutas distintas, mas da quantidade e da qualidade das informações disponíveis sobre cada operador.

E esse deslocamento revela uma mudança no modo de atribuição de confiança aos administrados. A confiança deixa de ser compreendida exclusivamente como resultado do cumprimento de regras e passa a ser construída a partir da disponibilidade de informações. Operadores que fornecem maior volume de dados ou mantêm histórico informacional mais robusto tendem a ser classificados como de menor risco, ainda que não exista infração prévia. Por outro lado, operadores que não se enquadram nesses programas — como despachantes ou tradings — podem permanecer fora das camadas consideradas mais confiáveis, não por descumprimento de normas, mas por limitações estruturais do próprio modelo.

Sob essa perspectiva, a segmentação preventiva não constitui apenas estratégia operacional, mas invade o processo (jurídico) de valoração de condutas. Como ensina Enrique Barreira, toda valoração expressa uma preferência e reflete os objetivos de quem atribui significado às condutas [4]. Esse deslocamento, embora funcional do ponto de vista operacional, resulta em tratamento distinto para operadores que se encontram em situação jurídica equivalente, o que suscita reflexão sobre a compatibilidade desse modelo com o princípio da igualdade e com os pressupostos clássicos da responsabilidade jurídica.

Quem se beneficia da ‘gestão integrada’ de riscos?

Ao cuidar da adequação das medidas de tratamento previstas na GIR, Coutinho retoma a conhecida Pirâmide de Conformidade difundida pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), segundo a qual, para cada comportamento, deve corresponder uma estratégia de controle proporcional. No vértice da pirâmide situam-se os operadores que demandam ações mais intensas de enforcement — auditorias, fiscalizações e aplicação de penalidades. Na base, por sua vez, estão os operadores em conformidade espontânea, para os quais a atuação estatal deve concentrar-se na facilitação e na manutenção do cumprimento voluntário das obrigações.

Nesse cenário, emerge uma questão sensível. Como os operadores saberão em que categoria da pirâmide se encontram? Afinal, pode haver dissonância entre a autoavaliação de conformidade realizada pelo próprio operador e a avaliação efetuada pela administração. O que é necessário para que os operadores que se encontram na parte central da pirâmide (empresas que não são fraudadoras ou devedoras contumazes, mas que também não possuem um histórico impecável de conformidade) sejam promovidos nesta escala?

Este último questionamento é especialmente importante, já que, sob a lógica de que a gestão de riscos busca elevar o nível de conformidade aduaneira, parece razoável supor que a pirâmide deva ser dotada de mobilidade — elemento essencial dessa abordagem. Caso os operadores sejam mantidos permanentemente em um mesmo nível, a estratégia dificilmente cumprirá sua finalidade pedagógica e regulatória. E os supostos incentivos à conformidade não passarão de uma ilusão de cooperação.

No cenário atual, observa-se mudança relevante: os níveis da pirâmide passaram a ser descritos de maneira mais aberta, o que responde à principal crítica de nosso artigo original. Essa evolução é, em princípio, positiva, mas também traz novos desafios interpretativos. Surge, então, a necessidade de compreender como a Administração avaliará — e, em certa medida, escolherá — quais empresas necessitam de orientação mais próxima ou quais merecerão maior liberdade. E nesse ponto se revela uma dimensão renovada do princípio da transparência, agora associada não apenas à divulgação de normas e procedimentos, mas à clareza dos critérios que orientam a segmentação dos operadores.

Por fim, merece atenção a justificativa frequentemente apresentada para a adoção de medidas preventivas nas camadas intermediárias da pirâmide. Sustenta-se que a atuação antecipada da Administração pode evitar a lavratura de múltiplos autos de infração futuros, potencialmente mais onerosos do que a intervenção preventiva inicial. Esse raciocínio preserva a lógica utilitarista na estruturação do modelo — lógica que, embora funcional do ponto de vista administrativo, não pode esgotar o debate jurídico.

Qual é o foco da ‘integração’?

Cabe destacar que o “integrada” do nome refere-se à centralização e coordenação do gerenciamento de todos os riscos que impactam a atuação do Ministério da Fazenda. Portanto, o novo modelo parte de uma premissa antiga e temida pelos operadores de comércio exterior: a mistura de objetivos e interesses tributários e aduaneiros.

Não podemos ignorar que o modelo tem benefícios e atualizações. No entanto, parece justo o receio do setor privado em ver o controle aduaneiro (novamente) subjugado aos interesses fazendários, já que o caminho até o reconhecimento de que aduana e Fisco não são sinônimos e de que os objetivos do controle fronteiriço vão muito além dos cofres públicos foi (e, em certa medida, continua sendo) longo e tortuoso. Inclusive, nos parece incompatível, pelo menos em parte, que os focos em arrecadação e prevenção consigam ser harmonizados.

Não se trata de negar a relevância da eficiência administrativa ou da racionalidade econômica. Entretanto, se o modelo de gestão de riscos não deve ser carregado por ideologias, também não pode ser reduzido a mera engenharia institucional orientada por cálculos de custo e benefício. As escolhas administrativas realizadas nesse contexto — ainda que justificadas por razões econômicas ou políticas — produzem efeitos jurídicos concretos e, por essa razão, devem permanecer vinculadas às garantias e aos princípios que estruturam o ordenamento jurídico.

Atravessando a encruzilhada

Nossa conclusão sobre a gestão de riscos em 2023 foi de que o avanço da questão pela aduana brasileira passava, necessariamente, pela adoção de metas estratégicas e que refletissem “a busca por integridade e transparência, a tomada de decisões orientada por dados, a identificação e alocação dos intervenientes com base em risco e o aprofundamento das relações cooperativas entre aduana e setor privado”.

Passados os anos, inegáveis os avanços, mas as recomendações ainda permanecem atuais e necessárias, principalmente no que se refere à necessidade por transparência, previsibilidade e cooperação público-privada.

Embora muitos dos problemas com a matriz/pirâmide de conformidade tenham sido enfrentados e a visão de que a conformidade real só se atinge com certificações como o OEA, ainda resta incerto como a transição do modelo de repressão para a prevenção ocorrerá e, principalmente, como isso será auditável.

A transparência que se espera neste momento deve vir na forma de publicidade de critérios e regras para que empresas que enfrentaram problemas e aprenderam com seus erros possam melhorar e serem promovidas na escada da conformidade. Da mesma forma, é necessário que sejam apresentados – de forma periódica e aberta – dados e estatísticas que reflitam o quanto as ferramentas de prevenção foram eficientes e, portanto, quanto e como reduziram as autuações.

Por fim, todos os avanços tecnológicos precisam estar devidamente respaldados e regulamentados em normas. Não se trata de burocratização de processos, mas da necessidade de garantir que existam limites e regras claras para a atuação da fiscalização. Afinal, a automação é uma tendência e uma necessidade, mas a Aduana é e continuará sendo conduzida por seu componente humano, que determina parâmetros, define objetivos e precisa arcar com as responsabilidades inerentes às funções exercidas e às decisões tomadas.

Assim, cabe aos interessados e afetados por essas medidas e inovações abraçar seus benefícios, mas acompanhar seu desenvolvimento e, principalmente, debater suas lacunas e obscuridades com a intenção de garantir a saúde e o equilíbrio do comércio exterior como um todo.

[1] COUTINHO, Douglas. A Gestão integrada de riscos: a nova era da Aduana Brasileira. Revista da Aduana do Brasil. Edição Comemorativa. Dia Internacional das Aduanas. P. 57.

[2] Enquanto a disciplina contida na Instrução Normativa RFB nº 1.984/2020 era marcada por uma lógica voltada a habilitar e permitir operar, a Instrução Normativa RFB nº 2.292/2025 revela preocupação com a vigilância contínua da regularidade do operador, traduzida na necessidade de monitorar, qualificar e manter habilitado quem participa do comércio exterior.

[3] Fondo Monetario Internacional. 2022. La Aduana, una institución clave: Fornaleciendo la Administración aduanera en un mundo de cambios. Washington D.C.

[4] BARREIRA, Enrique C. Ensayo Metodológico para un ordenamiento aduanero con especial referencia a las infracciones aduaneras. Instituto Argentino de Estudios Aduaneros.  Revista de Estudios Aduaneros. nº 25. p. 58.