Regime de consectários legais nas condenações da Fazenda: do vácuo da EC 136 à aplicação do Código Civil

A disciplina dos consectários legais incidentes sobre as condenações judiciais da Fazenda Pública figura como um dos temas mais instáveis do Direito Público brasileiro. A recente promulgação da Emenda Constitucional nº 136/2025 promoveu uma significativa ruptura no sistema anteriormente estabelecido pela EC nº 113/2021, a qual buscava unificar a aplicação da Taxa Selic como índice exclusivo de atualização.

Ao restringir a aplicação dos novos parâmetros constitucionais — correspondentes ao IPCA acrescido de 2% ao ano — exclusivamente à fase posterior à expedição de requisitórios federais, o legislador constituinte derivado deixou ao desabrigo de norma especial o período que compreende o evento danoso, ou o vencimento da obrigação, até a expedição do respectivo precatório ou Requisição de Pequeno Valor (RPV).

Diante desse cenário, este artigo objetiva dissecar a referida lacuna normativa, defendendo a premissa de que o silêncio do legislador não possui o condão de autorizar o retorno automático a normas revogadas. Pelo contrário, tal omissão impõe a incidência supletiva das regras do Direito Civil comum.

Evolução histórica dos consectários legais da Fazenda Pública: dos marcos legais à EC nº 113/2021

Para compreender a magnitude do vácuo normativo atual, é imperativo revisitar a conturbada evolução histórica dos índices aplicáveis à Fazenda Pública. Historicamente, a busca por um regime desoneratório para o erário resultou em sucessivas alterações legislativas e severos embates constitucionais.

O grande marco dessa instabilidade foi a edição da Lei nº 11.960/2009, que alterou o artigo 1º-F da Lei nº 9.494/97, impondo a aplicação dos índices da caderneta de poupança (Taxa Referencial – TR + juros de poupança) para fins de atualização monetária e compensação da mora em todas as condenações impostas à Fazenda Pública, independentemente de sua natureza.

Essa padronização, contudo, revelou-se materialmente inconstitucional por não recompor adequadamente a perda do poder aquisitivo da moeda. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 810 (RE 870.947), declarou a inconstitucionalidade da utilização da TR como índice de correção monetária, assentando que o IPCA-E seria o indexador adequado para as condenações não tributárias.

Em compasso de espera e alinhamento, o Superior Tribunal de Justiça, no Tema 905 (REsp 1.495.146), consolidou a tese aplicável, dividindo as condenações por natureza jurídica e firmando, como regra geral para condenações civis/administrativas, o binômio IPCA-E (correção) e juros da poupança (mora). Destaca-se que o STF, ao julgar os embargos de declaração no Tema 810, rejeitou a modulação dos efeitos da decisão, garantindo a eficácia retroativa do IPCA-E.

Esse cenário jurisprudencial pacificado foi abruptamente alterado pela Emenda Constitucional nº 113/2021, que introduziu a Taxa Selic como índice único (englobando juros e correção) para todas as fases do processo (“nas discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública”), revogando tacitamente o regime da Lei nº 9.494/97. Foi exatamente esse arcabouço unificado da Selic que a atual EC nº 136/2025 veio a desconstruir.

O âmbito de aplicação da EC 136/2025 e o regime de requisitórios

A Emenda Constitucional nº 136/2025 alterou de forma substancial a disciplina de atualização dos valores devidos pela Fazenda Pública. Diferentemente da redação conferida ao artigo 3º pela revogada EC nº 113/2021 — que determinava a aplicação da Taxa Selic de forma ampla —, a novel EC nº 136/2025 limitou a incidência dos novos indexadores especificamente à fase processual que sucede a expedição do requisitório.

Sob o prisma constitucional, constata-se que a alteração introduzida pela EC nº 136/2025, notadamente com a inserção dos §§ 16 e 16-A ao artigo 97 do ADCT, disciplina com exclusividade “a atualização de valores de requisitórios expedidos contra os estados, o Distrito Federal e os municípios, a partir da sua expedição até o efetivo pagamento”. Como regra geral, fixou-se a incidência do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acompanhado de juros simples de 2% ao ano desde a expedição do título.

Destaca-se, portanto, que a referida disciplina constitucional não rege os consectários legais incidentes sobre a condenação no período anterior à expedição do título de pagamento (fase pré-requisitório). Instala-se, destarte, um verdadeiro limbo jurídico acerca dos juros e da correção monetária que devem nortear as condenações do erário antes de alcançado esse marco processual.

A inadmissibilidade da repristinação tácita da Lei 9.494/97

Face à omissão normativa deixada pela EC nº 136/2025, vozes isoladas têm advogado em favor do retorno ao regime estabelecido pela Lei nº 9.494/97 (aplicação do IPCA-E acrescido de juros da Poupança, conforme definido nos Temas 810 do STF e 905 do STJ). Contudo, tal argumentação sucumbe diante do instituto da repristinação no ordenamento jurídico pátrio.

Cumpre ressaltar que a Lei nº 9.494/97 foi tacitamente revogada pela EC nº 113/2021 em virtude de incompatibilidade material absoluta. Com a subsequente revogação da própria EC nº 113/2021 pela EC nº 136/2025, a norma outrora revogada não recobra vigência. O artigo 2º, § 3º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb) é peremptório ao dispor: “salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência”.

Em consonância com esse preceito, a doutrina civilista de Flávio Tartuce é categórica ao exigir previsão legal expressa para a restauração de eficácia de uma norma: “mesmo no caso de revogação da lei revogadora, a norma original (A) não voltará a valer automaticamente. A repristinação, portanto, depende de uma previsão legal explícita para que a norma revogada recupere sua vigência”. Inexistindo qualquer cláusula de repristinação na EC nº 136/2025, a Lei nº 9.494/97 permanece destituída de validade jurídica, o que torna os Temas 810/STF e 905/STJ inaplicáveis ao cenário pós-2025 em razão da absoluta ausência de substrato legal.

Panorama jurisprudencial: divergências nos tribunais e a posição do STJ

O cenário de incerteza gerou um mosaico de decisões, evidenciando um denso debate hermenêutico, especialmente no Tribunal de Justiça de Minas Gerais (TJ-MG) e no Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP). No TJ-MG, observam-se teses diametralmente opostas:

A tese da analogia ao ADCT: Propõe-se que, por analogia ao artigo 96, § 16-A, do ADCT, deve incidir IPCA acrescido de 2% a.a. na fase de conhecimento, sob o argumento de que o silêncio do legislador seria “não eloquente” e que a mens legis seria a redução de encargos públicos (conforme entendimento da desembargadora Yeda Athias na AC 1.0000.25.349722-6/001).

A tese da readequação temporal: Compreende que a EC nº 136/2025 restabeleceu de modo indireto o regime anterior, exigindo uma cisão cronológica do cálculo, aplicando-se a Taxa Selic até 9/9/2025 e o regime de IPCA + Poupança no período subsequente (defendida pelo desembargador Alberto Vilas Boas no AI 1.0000.25.191952-8/001).

A tese da inaplicabilidade e prevalência do Código Civil: Sustenta que a EC nº 136/2025 é norma estritamente vinculada ao regime de requisitórios, insuscetível de invocação na fase de conhecimento (conforme assentado pelo desembargador Marcus Vinícius Mendes do Valle nos EDcl nº 1.0000.21.199868-7/002). Sem a ocorrência de repristinação, impõe-se a regra geral do Código Civil. Essa vertente foi acolhida pelo desembargador Pedro Bitencourt Marcondes, que determinou a incidência do IPCA-E e juros pela taxa legal a partir de 10/9/2025, consoante os ditames do artigo 406 do CC (EDcl 1.0000.25.427394-9/002).

No âmbito do TJ-SP, verifica-se ainda o entendimento de que a Selic deve ser mantida para débitos não submetidos à fase de precatório, observando-se a EC nº 136/2025 limitadamente após a expedição do requisitório, conforme julgado na 2ª Câmara de Direito Público (Agravo de Instrumento 3001155-79.2026.8.26.0000).

A despeito dessa pluralidade interpretativa, o Superior Tribunal de Justiça analisou a questão em decisão de vanguarda publicada em 2/3/2026. No julgamento do Recurso Especial nº 2.236.270/SP, de relatoria do ministro Gurgel de Faria, a Corte Superior consolidou que a nova redação do artigo 3º da EC nº 113/2021 restringe-se exclusivamente aos requisitórios. Ante o vácuo normativo durante o curso do processo de conhecimento, o STJ determinou de forma incisiva a aplicação do artigo 406 do Código Civil. A decisão cristalizou o entendimento de que, para dívidas civis da Fazenda Pública alheias ao regime de requisitórios, aplicam-se as normas de direito privado supervenientemente regulamentadas pela Lei nº 14.905/2024.

Análise crítica das correntes hermenêuticas e o intento legislativo

A superação das divergências exige uma análise cautelosa dos fundamentos de cada tese. A corrente que propugna a aplicação analógica do ADCT (IPCA + 2% a.a. ou a manutenção da Selic) ampara-se no fato de ser financeiramente mais favorável ao erário, atendendo a um pretenso propósito desoneratório do constituinte reformador. Os adeptos dessa visão argumentam que a uniformidade dos cálculos e a tese de um “silêncio não eloquente” (não intencional) justificariam o método integrativo. Contudo, tal corrente parte de uma análise subjetiva de difícil amparo científico-dogmático, a defender o silêncio não-eloquente do legislador.

Essa tese é frontalmente desconstruída ao se analisar o Parecer nº 105, de 2025, emitido pelo Senado Federal (relator senador Jaques Wagner), que fundamentou a Proposta de Emenda à Constituição nº 66/2023, matriz da EC nº 136/2025. O aludido parecer demonstra claramente a intenção do legislador de alterar o artigo 3º da EC nº 113/2021, fazendo com que a Selic deixasse de balizar as condenações da Fazenda Pública de forma generalizada. Mais importante, a justificativa legislativa fixou expressamente o novo índice (o menor valor entre a Selic e o IPCA + 2%) direcionado aos precatórios dos estados, Distrito Federal e municípios, bem como para os precatórios não-tributários da União. A fundamentação do Senado foi cristalina: garantir que “as dívidas com precatórios não cresçam de maneira exorbitante”.

Ora, se o legislador constituinte derivado, detendo o domínio da técnica legislativa, debateu e restringiu o novo índice de forma taxativa aos precatórios (fase de execução/requisitório) para conter o crescimento destas dívidas específicas, é evidente que a omissão quanto à fase de conhecimento configura um verdadeiro silêncio eloquente. Se pretendesse abranger a fase pré-requisitório, bastaria manter a estrutura redacional ampla da EC nº 113/2021.

Afastada a analogia, a vertente que clama pela ultratividade da Taxa Selic esbarra na revogação expressa do comando constitucional originário (EC nº 113/2021) que a embasava. Do mesmo modo, a teoria que defende a aplicação dos índices da poupança ressente-se de absoluto respaldo normativo frente à inequívoca vedação à repristinação tácita estatuída pelo artigo 2º, § 3º, da Lindb.

Logo, revela-se técnica e sistemicamente superior a corrente que determina a incidência do artigo 389, parágrafo único (IPCA-E) e do artigo 406 (juros pela taxa legal) do Código Civil. Esta fundamentação alinha-se aos seguintes pilares jurídicos:

Observância estrita da Lindb: Respeita a ausência de previsão expressa para repristinação da Lei nº 9.494/97.

Presunção de deliberada omissão legislativa (silêncio eloquente): Comprovado pelo Parecer nº 105/2025 do Senado Federal, o legislador focou deliberadamente no regime de requisitórios.

Inviabilidade da analogia em face de lei geral expressa: A ausência de norma especial de Direito Público não autoriza o emprego indiscriminado da analogia integrativa (artigo 4º da Lindb), devendo-se aplicar, por imposição legal, a norma geral de regência das obrigações, contida nos artigos 389 e 406 do Código Civil.

Coerência e integridade do ordenamento: A interpretação sistemática prestigia a aplicação do Código Civil, cujos índices refletem a inflação e protegem o valor da moeda de forma coerente.

Conclusão

A análise sistemática das recentes reformas constitucionais revela que a Fazenda Pública, ao buscar o imediato alívio de caixa na gestão de seu estoque de precatórios mediante a aprovação da Emenda Constitucional nº 136/2025, acabou por desguarnecer a proteção especial e unificada que detinha na fase de conhecimento, até então regida pela Taxa Selic da EC nº 113/2021.

Sob a égide do princípio da legalidade estrita e da vedação à repristinação tácita (estabelecida pela Lindb e corroborada pela doutrina de Tartuce), é juridicamente impossível ressuscitar o arcabouço normativo da Lei nº 9.494/97. Consequentemente, o vácuo normativo deixado para a fase pré-requisitório deve, imperativamente, ser preenchido pelas regras do Direito Privado.

Nesse diapasão, conclui-se em harmonia com a escorreita decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça (REsp nº 2.236.270/SP) e pelas câmaras de vanguarda dos tribunais estaduais (a exemplo da 19ª Câmara Cível do TJ-MG): as condenações proferidas contra a Fazenda Pública em sede de fase de conhecimento, a partir do marco de 10/9/2025, encontram-se submetidas à disciplina dos artigos 389 e 406 do Código Civil. À luz das recentes alterações promovidas pela Lei nº 14.905/2024, impõe-se a recomposição inflacionária pelo IPCA, cumulada com juros moratórios calculados pela taxa legal.

Referências bibliográficas

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [1988].

BRASIL. Emenda Constitucional nº 136, de 9 de setembro de 2025. Altera os arts. 100 e 166 da Constituição Federal e o art. 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Brasília, DF: Presidência da República, [2025].

BRASIL. Lei nº 14.905, de 28 de junho de 2024. Altera a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), para dispor sobre atualização monetária e juros. Brasília, DF: Presidência da República, [2024].

BRASIL. Senado Federal. Parecer nº 105, de 2025. Relator: Senador Jaques Wagner. De Plenário, sobre a Proposta de Emenda à Constituição nº 66, de 2023. Brasília, DF, 2025.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.236.270/SP. Relator: Ministro Gurgel de Faria. DJEN de 02 mar. 2026.

GIL, Arilson Garcia. Silêncio constitucional: a inadequação da teoria do silêncio eloquente para interpretação da Constituição Federal de 1988. Revista Constituição e Garantia de Direitos, [S. l.], 2021. Disponível em: https://periodicos.ufrn.br/constituicaoegarantiadedireitos/article/view/20056. Acesso em: 02 mai. 2021.

MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça (1ª Câmara Cível). Agravo de Instrumento nº 1.0000.25.191952-8/001. Relator: Des. Alberto Vilas Boas. Julgado em: 18 dez. 2025.

MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça (1ª Câmara Cível). Apelação Cível nº 1.0000.25.349722-6/001. Relatora: Desª. Yeda Athias. Julgado em: 17 mar. 2026.

MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça (8ª Câmara Cível). Embargos de Declaração nº 1.0000.21.199868-7/002. Relator: Des. Marcus Vinícius Mendes do Valle. Julgado em: 05 mar. 2026.

MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça (19ª Câmara Cível). Embargos de Declaração nº 1.0000.25.427394-9/002. Relator: Des. Pedro Bitencourt Marcondes. Julgado em: 26 fev. 2026.

SÃO PAULO. Tribunal de Justiça (2ª Câmara de Direito Público). Agravo de Instrumento nº 3001155-79.2026.8.26.0000. Relator: Claudio Augusto Pedrassi. Data de Registro: 23 mar. 2026.

TARTUCE, Flávio. Manual de direito civil : volume único. 14. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Método, 2024. E-book. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/books/9786559649884. Acesso em: 10 set. 2024.