A fraude à cota de gênero exige resposta firme — mas não pode produzir como efeito a eliminação das candidaturas femininas que a política afirmativa busca proteger. Esse paradoxo, invisível nos primeiros anos de repressão às candidaturas fictícias, tornou-se evidente com a consolidação da jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral e a aprovação da Súmula 73/TSE, em 2024 [1].
A expansão desse tipo de fraude — operacionalizada por partidos para cumprir formalmente o percentual mínimo de candidaturas femininas — levou o TSE a consolidar critérios objetivos e reforçar sanções. Esse avanço, contudo, trouxe um dilema que começa a ganhar centralidade: como punir a fraude sem sacrificar candidaturas femininas autênticas, justamente aquelas que a ação afirmativa busca proteger?
O julgamento do caso do Partido Liberal (PL) do Ceará, ainda em curso no TSE [2], tornou esse problema visível e recolocou em pauta temas como proporcionalidade, responsabilização partidária e igualdade de gênero na política.
Estrutura normativa e origem do problema
A política afirmativa de gênero surgiu com o artigo 10, §3º, da Lei nº 9.504/1997 [3], determinando a “reserva” de 30% das candidaturas para um dos sexos. Na prática, tratava-se de mera reserva formal — não havia obrigação de preenchimento. A Lei nº 12.034/2009 [4] transformou essa lógica ao tornar o preenchimento obrigatório, conferindo densidade normativa à política de cotas.
O efeito adverso foi a proliferação de candidaturas femininas registradas apenas para cumprir o percentual, sem campanha, sem votos e com prestações de contas zeradas. O fenômeno não apenas distorce a finalidade da política afirmativa, como expõe mulheres à instrumentalização partidária, muitas vezes mediante coação, indução ou uso indevido de dados.
A construção jurisprudencial e a Súmula 73/TSE
A virada jurisprudencial ocorreu em 2019, no caso Valença do Piauí, quando o TSE firmou o entendimento de que a fraude à cota de gênero contamina o Drap, justificando a cassação dos diplomas vinculados [5]. A premissa é de que o vício atinge a legitimidade da chapa como um todo.
Com o amadurecimento da matéria, o Tribunal passou a admitir prova indiciária convergente, reconhecendo que dificilmente há confissão ou prova direta do conluio fraudulento. Esse movimento culminou na aprovação da Súmula 73, que sistematizou elementos indicativos de fraude, como votação zerada ou inexpressiva, ausência de atos de campanha e prestação de contas padronizada ou sem movimentação [1].
A Súmula também consolidou a consequência automática: a fraude enseja cassação do Drap e dos diplomas vinculados, independentemente de participação ou anuência dos atingidos [1].
Esse modelo aumentou a eficácia repressiva — estima-se que cerca de 300 mandatos tenham sido cassados desde 2019 [6] —, mas revelou efeitos colaterais relevantes.
O caso do PL-CE: um ponto de inflexão
O caso do PL do Ceará tornou-se emblemático por expor o outro lado do problema. Em 2023, o TRE-CE cassou a chapa estadual do partido nas eleições de 2022 [7], determinando a perda dos mandatos de quatro parlamentares, inclusive duas deputadas eleitas com votação expressiva e campanha efetiva.
A instrução processual indicou fraude grave, com registros sem consentimento e uso de documentos e imagens sem autorização — um exemplo de como a fraude pode se confundir com violência institucional contra mulheres.
No TSE, o ministro Antônio Carlos Ferreira votou pela punição da fraude, mas pela preservação dos mandatos das deputadas, por entender que não havia indícios de participação ou ciência e que ambas disputaram de forma autêntica [2]. O voto abriu um debate necessário e trouxe à tona a contradição central do sistema atual: é coerente que uma política afirmativa destinada a ampliar a representação feminina resulte na cassação do mandato de mulheres eleitas legitimamente?
O paradoxo punitivo: rigor vs. igualdade de gênero
Embora formalmente tratada como consequência da invalidade do registro, a cassação decorrente da fraude à cota produz efeitos materialmente sancionatórios: perda de mandato, nulidade de votos e eventual inelegibilidade.
A cassação automática do Drap fraudulento não exige dolo, participação ou sequer ciência da candidata beneficiada. Trata-se de responsabilidade objetiva que, aplicada sem filtros, pode atingir candidaturas completamente alheias à fraude partidária. Esse modelo colide com princípios constitucionais e convencionais fundamentais: a responsabilidade individual, já que a candidata responde por ato que não praticou; a proporcionalidade, pois a sanção não guarda relação com a conduta individual; e o devido processo legal, uma vez que a cassação prescinde de análise subjetiva.
O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente reconhecido que restrições a direitos políticos exigem fundamentação robusta e observância rigorosa da proporcionalidade, sobretudo quando atingem direitos fundamentais de participação política.
Para além da dimensão processual, há um paradoxo de gênero: a política afirmativa criada para ampliar a participação feminina pode, na prática, resultar em redução de mulheres no parlamento quando atua sem calibragem. A fraude produz dupla vitimização: mulheres usadas como “laranjas” para simular cumprimento da cota e candidatas reais cassadas como dano colateral.
O cenário é agravado pela persistente sub-representação feminina. Nas eleições municipais de 2024, apenas 18% das cadeiras das Câmaras Municipais foram ocupadas por mulheres [8]. Em perspectiva internacional, o Brasil ocupa a 133ª posição no ranking global de representação feminina, sendo o pior da América Latina [9]. Segundo o Global Gender Gap Report, ao ritmo atual, a paridade política plena pode levar mais de um século [10].
Possíveis caminhos: calibragem, foco partidário e prevenção
Há ao menos três caminhos para reequilibrar o sistema, conciliando combate à fraude e proteção à representação feminina real.
O primeiro é estabelecer critérios objetivos de filtragem de autenticidade, capazes de distinguir candidaturas fictícias de candidaturas reais de baixo desempenho e de candidaturas autênticas e competitivas. É possível, por exemplo, considerar autêntica a candidatura que alcance votação superior a 50% da média de votos do partido na circunscrição, ou que registre ao menos 10 atos públicos de campanha documentados, ou ainda que apresente movimentação financeira mínima de 20% do total distribuído pelo partido a candidaturas do mesmo gênero. Candidatas que cumpram ao menos dois desses critérios teriam presunção de autenticidade, cabendo à acusação demonstrar participação ativa na fraude para atingir o mandato. Os percentuais aqui sugeridos são meramente ilustrativos e poderiam ser calibrados pela Justiça Eleitoral com base em estudos empíricos. Esse modelo permitiria preservar mandatos legítimos sem abrir espaço para a impunidade.
O segundo caminho é deslocar o foco sancionatório para a responsabilização partidária. A fraude é, em regra, organizada na esfera do partido, e não pela candidata. Faz sentido, portanto, que as sanções recaiam prioritariamente sobre quem efetivamente praticou o ilícito. Isso pode incluir multa proporcional ao número de candidaturas fraudulentas identificadas, calculada sobre o Fundo Partidário e o FEFC recebidos; restrições temporárias ao acesso a recursos públicos, impedindo o partido de receber verbas por um ou dois ciclos eleitorais; e responsabilização pessoal dos dirigentes partidários que assinaram o Drap fraudulento, com possibilidade de inelegibilidade. Outra medida seria cassar apenas os mandatos obtidos por candidatos do mesmo gênero das candidaturas fictícias, preservando mulheres eleitas legitimamente quando a fraude envolveu candidaturas femininas fictícias.
O terceiro caminho, e talvez o mais promissor, é investir em prevenção institucional. Mecanismos preventivos tendem a ser mais eficientes do que cassações em massa. A Justiça Eleitoral poderia exigir confirmação expressa da candidatura pela própria candidata, mediante comparecimento pessoal ou videoconferência durante o registro, garantindo que não haja uso indevido de dados. A auditoria prévia dos DRAPs, com análise de indícios de fraude antes da homologação, também reduziria significativamente o problema. Outras medidas incluem rastreabilidade obrigatória da destinação de recursos de gênero, capacitação de lideranças partidárias sobre a ilicitude da fraude e suas consequências, e criação de canal de denúncia protegido para que mulheres coagidas possam reportar o uso indevido de seus dados sem retaliação.
Conclusão
A fraude à cota de gênero é um ataque à integridade eleitoral e à igualdade de oportunidades. Combatê-la é necessário. A Súmula 73/TSE representa avanço relevante, ao padronizar critérios e fechar brechas.
Entretanto, um modelo punitivo que elimina mulheres eleitas por fraudes organizadas por partidos incorre em contradição normativa e democrática. O Tribunal Superior Eleitoral tem, no caso do PL do Ceará, a oportunidade de estabelecer um precedente que concilie combate à fraude e proteção à representação feminina. Isso exige distinguir entre candidaturas fictícias e reais, responsabilizar partidos em vez de candidatas e adotar critérios rigorosos de proporcionalidade.
A fraude não pode ser tolerada — mas também não pode servir de pretexto para destruir a própria política que busca proteger. Se a cota existe para produzir representação feminina real, cassar mulheres eleitas legitimamente não pode ser considerado efeito colateral aceitável. O desafio do Tribunal Superior Eleitoral não é escolher entre punir a fraude ou proteger a representação feminina. É punir a fraude sem destruir a representação feminina. Essa distinção não é apenas possível — é constitucionalmente obrigatória.
Referências
[1] BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Súmula nº 73. Aprovada em 16 de maio de 2024.
[2] DIÁRIO DO NORDESTE. Relator do TSE vota pela manutenção dos mandatos das deputadas no caso de fraude à cota de gênero do PL Ceará, 27 nov. 2025.
[3] BRASIL. Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997.
[4] BRASIL. Lei nº 12.034, de 29 de setembro de 2009.
[5] BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Recurso Especial Eleitoral nº 193-92.2016.6.18.0112. Rel. Min. Jorge Mussi, 28 nov. 2019.
[6] CONJUR. Fraude em cota de gênero: o avanço trazido pela Súmula 73, 14 out. 2024.
[7] TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO CEARÁ. TRE-CE cassa chapa de deputados estaduais do PL por fraude à cota de gênero nas Eleições 2022, 30 maio 2023.
[8] BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Estatísticas Eleitorais 2024. Brasília: TSE, 2024.
[9] FORBES MULHER. Brasil é o 133º em ranking global de representação parlamentar feminina, segundo ONU Mulheres e UIP, 27 maio 2025.
[10] WORLD ECONOMIC FORUM. Global Gender Gap Report 2024
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