O fragilista na administração pública: leitura da Lindb à luz de Nassim Taleb

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), modificada pela Lei 13.655/2018, trouxe importantes alterações na forma como se avalia a conduta do administrador público, especialmente no que tange ao tratamento do erro e da incerteza na tomada de decisões.

No entender de Floriano de Azevedo Marques Neto e Rafael Véras de Freitas, o contexto de criação especificamente do artigo 22 da Lindb está direcionado aos agentes de controle, já que existe um distanciamento entre o que é realizado a título de gestão pública, na implementação de políticas públicas, e o controle propriamente dito. Isso porque, tendo em vista que essa análise, na grande maioria das vezes, é realizada a posteriori, o julgamento é “enviesado”, não levando em consideração a dinamicidade da época para a tomada de decisão [1].

Com as alterações, os autores apontam que o ordenamento, no que atine às normas de gestão pública, passa a ter “um viés realista à interpretação do controlador”. Algo muito mais voltado para a realidade social do que voltado para elucubrações abstratas dissociadas das situações concretas [2].

Essas mudanças legislativas dialogam de forma profunda com o conceito de “fragilista” cunhado por Nassim Nicholas Taleb em sua obra Antifrágil: Coisas que se Beneficiam com o Caos. Este artigo propõe uma análise dessa intersecção entre o Direito Administrativo brasileiro, especificamente as modificações da Lindb, e a filosofia do risco de Taleb.

Nassim Taleb define o fragilista como aquele indivíduo que, movido por uma ilusão de controle e previsibilidade absoluta — e aqui podemos fazer referência a todos que de algum modo lidam com a administração pública, não só, portanto, os órgãos de controle —, busca eliminar toda forma de variabilidade e incerteza dos sistemas. O fragilista não compreende que certos sistemas se beneficiam do caos, da volatilidade e do erro. Pior ainda: ao tentar suprimir completamente o risco e a aleatoriedade, o fragilista frequentemente cria sistemas mais frágeis, incapazes de se adaptar quando o inesperado inevitavelmente ocorre [3].

O fragilista opera sob algumas premissas equivocadas: acredita que pode prever e controlar todos os resultados; que o erro é sempre evitável; que a ausência de movimento é preferível ao risco de falhar; e que a intervenção preventiva é sempre superior à capacidade adaptativa. Essa mentalidade, segundo Taleb, não apenas nega a natureza estocástica da realidade, mas também priva os sistemas da oportunidade de desenvolver robustez através da exposição controlada ao estresse.

 Lindb e tratamento do erro do administrador público

Antes das alterações de 2018, a administração pública brasileira operava sob um paradigma que frequentemente se assemelhava à postura fragilista. O medo da responsabilização, a cultura do “não erro” e a interpretação retrospectiva rigorosa das decisões administrativas criavam um ambiente de paralisia decisória. Administradores públicos, temendo sanções futuras, frequentemente optavam pela inação ou por soluções padronizadas e seguras, mesmo quando inadequadas ao caso concreto.

A Lei 13.655/2018 introduziu dispositivos importantes na Lindb, especialmente nos artigos 20 a 30, que estabelecem parâmetros para a responsabilização de agentes públicos. O artigo 28, em particular, determina que o agente público somente pode ser responsabilizado quando atuar com dolo ou erro grosseiro, levando-se em conta os obstáculos e dificuldades reais enfrentados no momento da decisão.

Interpretando o artigo 22 da Lindb, Eduardo Jordão afirma que há de se realizar uma leitura conjunta do dispositivo para se entender a finalidade da norma, possibilitando que seja possível considerar: “(i) danos para a administração, (ii) agravantes, (iii) atenuantes, (iv) antecedentes do agente e (v) outras sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo que lhe tenham sido aplicadas” [4].

Esta mudança legislativa representa um reconhecimento crucial: a administração pública opera em ambiente de incerteza, com informações imperfeitas e sob pressão temporal. O erro, dentro de certos limites, é parte inerente do processo decisório em contextos complexos [5]. E será nesse ambiente, após processo de absolvição e amadurecimento, que possibilitará o aprimoramento do sistema.

A correlação entre os conceitos torna-se evidente quando analisamos os efeitos práticos do fragilismo na administração pública brasileira pré-2018. A busca por “risco zero” criou um sistema paradoxalmente mais frágil, caracterizado por: [1] paralisia decisória, ou seja, administradores evitavam decisões inovadoras ou adaptadas ao caso concreto, preferindo a segurança jurídica da inação ou da aplicação mecânica de precedentes, mesmo quando inadequados; [2] judicialização excessiva, no sentido da impossibilidade de aceitar qualquer margem de erro, levando a questionamentos judiciais de praticamente todas as decisões administrativas, congestionando o sistema de controle; [3] perda de capacidade adaptativa, isto é, ao punir retrospectivamente decisões tomadas sob incerteza com base em resultados adversos, o sistema desestimulava o aprendizado organizacional e a inovação; por fim, [4] formalismo excessivo, na percepção de que proteção contra a responsabilização vinha através de procedimentos cada vez mais complexos e ritualizados, que ofereciam segurança jurídica ao administrador mas travavam a eficiência administrativa.

As alterações na Lindb podem ser compreendidas como um esforço de introduzir elementos de antifragilidade no sistema administrativo brasileiro. Ao reconhecer a legitimidade do erro não grosseiro, a lei cria sistemas antifrágeis que se fortalecem através da exposição a estressores. Ao aceitar o erro como componente do processo decisório, a nova Lindb permite que a administração pública aprenda com seus erros, em vez de simplesmente evitá-los [6].

Na mesma toada, a proteção contra a responsabilização por erro escusável cria espaço para soluções inovadoras e adaptadas às especificidades de cada caso, essencial em um país de dimensões continentais e diversidade regional como o Brasil, incentivando a experimentação.

O sistema ainda possui a capacidade de promover robustez sistêmica. Isso significa que ao descentralizar o poder decisório e conferir segurança jurídica ao administrador que age de boa-fé, o sistema se torna mais resiliente e capaz de funcionar mesmo em contextos de incerteza.

A exigência de considerar “obstáculos e dificuldades reais” no momento da decisão é um reconhecimento de que a administração pública opera em ambientes complexos, onde a previsibilidade total é impossível. O próprio Tribunal de Contas da União, depois de muita resistência, passou a compreender a fragilidade do sistema e a reconhecer – em algumas poucas situações, muito menos do que poderia e deveria -, a possibilidade do erro do administrador como circunstância atrelada aos fatos da tomada de decisão. No acórdão de nº 3791/2025 – 2ª Câmara, com referência ao acórdão de nº 2012/2022-TCU-2ª Câmara, o tribunal assim se manifestou:

“[…]
16.7. Quanto ao alcance da expressão ‘erro grosseiro’, o Ministro Antônio Anastasia defende que o correto seria considerar ‘o erro grosseiro como culpa grave, mas mantendo o referencial do homem médio’ (Acórdão 2012/2022-TCU-Segunda Câmara). Desse modo, incorre em erro grosseiro o gestor que falha gravemente nas circunstâncias em que não falharia aquele que emprega um nível de diligência normal no desempenho de suas funções, considerando os obstáculos e dificuldades reais que se apresentavam à época da prática do ato impugnado (art. 22 da Lindb).
[…] (grifos acrescidos)”

O Supremo Tribunal Federal, num julgamento além do seu alcance, quando da análise da Adin nº 6.421, tentou fixar parâmetros sobre ações que podem não configurar um erro do administrador. Na análise da constitucionalidade das alterações promovidas na Lindb, o Supremo fixou as seguintes diretrizes: “(i) de normas e critérios científicos e técnicos; ou (ii) dos princípios constitucionais da precaução e da prevenção” [7].

Não se está a defender ampla liberdade, sem a observância da lei e das diretrizes da boa governança. Na verdade, a ideia que se abstrai da antifragilidade e que encontra guarida na atual Lindb é que o ambiente de tomada de decisão é permeado de imprevisibilidade.

É nesse espaço, deixado ou não de forma proposital pelo legislador, que se permite o fortalecimento do sistema, na adoção de tentativas e erros. É uma zona cinzenta que exige coragem do gestor, decidindo de acordo com a situação vivenciada.

Seria o verdadeiro laboratório, a possibilitar a adoção de novas práticas que podem trazer melhorias, porém certamente estarão permeadas de erros. Os órgãos de controle, por sua vez, precisam entender que o amadurecimento do sistema exige ações propositivas. Repetir apenas o comando da lei seria a parte mais “fácil”, mas enxergar e respeitar os espaços dos erros e acertos, esse sim seria o verdadeiro desafio.

Deve-se ter em mente que a atuação dos órgãos de controle não pode ser o fim último da atuação da Administração. Esse tipo de atuação gera um outro efeito, discriminado por Nassim Taleb como “intervenções ingênuas”, ou “iatrogenia”, quando o curador (ou as ações de controle na espécie) trazem mais danos do que benefícios [8].

A grande verdade é que a administração pública está inserida, como Nassim Taleb frisa, em sistemas restritos [9]. Isso significa que cedo ou mais tarde haverá de acontecer certas imprevisibilidades, por uma série de razões.

E aqui se insere tanto os acontecimentos decorrentes de atos corrupção ou aqueles que estão fora desses atos. No entanto, aquele contaminou todo o sistema, criando um estado de desconfiança permanente. Se há desmoronamento do sistema não foi culpa da sua própria fragilidade inerente, mas sim da falsa ideia de que a malversação ocorreu por falta de controle.

Diante da previsão malfeita, ou seja, de impedir certos acontecimentos na administração, adota-se a postura de cada vez mais realizar iatrogenias. Contudo, com essas intervenções ingênuas, nem se prevê a imprevisibilidade de certos acontecimentos da administração, mas ao mesmo tempo contribui-se para sistemas mais frágeis.

Conclusão

A correlação entre o conceito de fragilista de Taleb e as mudanças na Lindb revela uma transformação importante na forma como o direito brasileiro compreende o erro na administração pública. Ao abandonar a ilusão fragilista do controle total e da previsibilidade absoluta, a legislação busca criar um sistema administrativo mais robusto e adaptável.

O verdadeiro legado dessas mudanças dependerá, contudo, de como serão implementadas na prática. É necessário que órgãos de controle, o Judiciário e a própria administração internalizem essa nova filosofia, compreendendo que um sistema que aceita e aprende com seus erros é, paradoxalmente, mais confiável do que um que busca suprimi-los completamente.

A Lindb reformada oferece, assim, uma oportunidade de superar o fragilismo institucional e construir uma administração pública verdadeiramente antifrágil: uma que não apenas resiste ao caos da complexidade social, mas que se fortalece através dele.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.421. Direito administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 966/2020. Art. 28 da Lindb. Arts.12 e 14 do Decreto nº 9.830/2019. Brasília, DF, 11 mar. 2024. Disponível aqui. Acesso em: 17 jan. 2026.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (2ª Câmara). Acórdão de nº 3791/2025. Disponível aqui.

DIONISIO, Pedro de Hollanda – O Direito ao erro do administrador público no Brasil: contexto, fundamentos e parâmetros. 1. ed. Rio de Janeiro: Mundo Jurídico, 2019.

FREITAS, Rafael Véras de; NETO, Floriano de Azevedo Marques. Comentários à Lei nº 13.655/2018: Lei de Segurança para a Inovação Pública. 2ª reimp. Belo Horizonte: Fórum, 2019. ISBN: 978-85-450-0650-3. p. 188.

JORDÃO, Eduardo. Art. 22 da LINDB – Acabou o romance: reforço do pragmatismo no direito público brasileiro. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, p. 63-92, nov. 2018. ISSN 2238-5177. Disponível aqui. Acesso em: 01 nov. 2020. DOI: aqui.

LOBO, Felipe; NÓBREGA, Marcos – O Novo Contrato Administrativo e os Desafios de uma Infraestrutura em Transformação: a natureza dinâmica e complexa dos contratos e das novas abordagens legais. São Paulo: Juspodivm, 2025.

MOTTA, Fabrício; NOHARA, Irene Patrícia. LINDB no Direito Público: Lei 13.655/2018. 1ª. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019. Coleção soluções de direito administrativo: Leis comentadas. Série I: administração pública; volume 10 / coordenação Irene Patrícia Nohara, Fabrício Motta, Marco Praxedes).

TALEB, Nassim Nicholas. Antifrágil: coisas que se beneficiam com o caos. 11ª reimpressão. Rio de Janeiro: Objetiva, 2020.

[1] FREITAS, Rafael Véras de; NETO, Floriano de Azevedo Marques. Comentários à Lei nº 13.655/2018: Lei de Segurança para a Inovação Pública. 2ª reimp. Belo Horizonte: Fórum, 2019. p. 56-57.

[2] Ibid., pág. 57.

[3] TALEB, Nassim Nicholas. Antifrágil: coisas que se beneficiam com o caos. 11ª reimpressão. Rio de Janeiro: Objetiva, 2020. p. 16-18.

[4] JORDÃO, Eduardo. Art. 22 da LINDB – Acabou o romance: reforço do pragmatismo no direito público brasileiro. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, p. 63-92, nov. 2018. ISSN 2238-5177. Disponível aqui. DOI: aqui p. 85.

[5] LOBO, Felipe; NÓBREGA, Marcos – O Novo Contrato Administrativo e os Desafios de uma Infraestrutura em Transformação: a natureza dinâmica e complexa dos contratos e das novas abordagens legais. São Paulo: Juspodivm, 2025. p. 24-28.

[6] DIONISIO, Pedro de Hollanda – O Direito ao erro do administrador público no Brasil: contexto, fundamentos e parâmetros. 1. ed. Rio de Janeiro: Mundo Jurídico, 2019. p. 42-48.

[7] BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.421. Direito administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 966/2020. Art. 28 da LINDB. Arts.12 e 14 do Decreto nº 9.830/2019. Brasília, DF, 11 mar. 2024. Disponível aqui.

[8] TALEB, Nassim Nicholas. Antifrágil: coisas que se beneficiam com o caos. 11ª reimpressão. Rio de Janeiro: Objetiva, 2020. p.130-131.

[9] Ibidem., p. 155.