Novos contornos da jurisdição: combate à burla do teto remuneratório, tutela inibitória e processo estrutural

O paradoxo entre a moralidade e os limites da jurisdição

A recente decisão proferida pelo ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Medida Cautelar nos Embargos de Declaração na Reclamação 88.319/SP, convida a comunidade jurídica a uma profunda e inadiável reflexão. Embora o combate à burla do teto remuneratório (artigo 37, XI, da CF) seja pauta republicana inquestionável, ancorada no princípio da moralidade administrativa, a via eleita pela corte suscita relevantes questionamentos. Ao vedar a aplicação de qualquer legislação nova sobre parcelas remuneratórias e indenizatórias que ultrapassem o teto constitucional — extensível à edição de novos atos normativos pelos Poderes —, a corte instiga um debate complexo sobre as fronteiras do controle de constitucionalidade.

Estaríamos diante de uma nova fase evolutiva da jurisdição constitucional ou de uma expansão atípica do controle jurisdicional? O teto remuneratório do funcionalismo (artigo 37, inciso XI, da CF) é uma das normas mais reiteradamente desafiadas na prática administrativa brasileira. A criatividade na formulação de “penduricalhos” tornou-se uma patologia federativa. Contudo, a técnica processual utilizada para curar essa moléstia merece escrutínio acurado.

A delimitação processual: a reclamação como instrumento de tutela metaindividual

Para compreender a magnitude da decisão, é imprescindível sua correta delimitação processual. Não se trata de uma decisão proferida em sede de controle abstrato tradicional (ADI ou ADPF), mas sim em uma reclamação constitucional, instrumento vocacionado à preservação da competência do tribunal e à garantia da autoridade de suas decisões (artigo 988 do CPC).

O ministro relator fundamentou a ampliação dos efeitos da medida na constatação de uma “violação massiva à Constituição e aos precedentes vinculantes do STF”. Argumentou-se que seria paradoxal reconhecer o efeito vinculante e a eficácia erga omnes de uma orientação da corte e, simultaneamente, exigir o julgamento caso a caso diante de violações sistêmicas e escancaradas, o que ofenderia a razoável duração do processo. Com base no artigo 992 do CPC — que autoriza o tribunal a determinar a “medida adequada à solução da controvérsia” —, a reclamação assumiu uma vocação metaindividual, projetando efeitos prospectivos para além das partes originárias.

O dogma clássico, a doutrina e o Direito Comparado

No desenho institucional clássico, o constituinte originário estabeleceu regras claras de competência, reservando o controle preventivo de constitucionalidade às instâncias políticas (Comissões de Constituição e Justiça e veto do Executivo).

Em uma breve incursão pelo Direito Comparado, nota-se que o Brasil não adotou o modelo francês do Conseil Constitutionnel, que, historicamente, exerce um controle preventivo e político estruturado antes da promulgação da lei. O modelo brasileiro, de forte inspiração no judicial review norte-americano, combinou a difusão do controle com a concentração em uma Corte Suprema, mas sempre sob um viés eminentemente repressivo.

Como bem adverte a doutrina clássica de Gilmar Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco (2023), o Brasil optou por confiar a profilaxia legislativa à arena política. Ao STF, ressalvada a excepcionalíssima via do mandado de segurança impetrado por parlamentar para proteger o rito legislativo, cabe atuar, nos moldes da clássica concepção teórica de Hans Kelsen, como um autêntico “legislador negativo”, extirpando a norma viciada apenas após a sua inserção no ordenamento jurídico.

Aprofundando essa premissa, consoante as lições de Luís Roberto Barroso (2012), ampliar a intervenção judicial no curso da produção normativa subverteria a lógica do sistema e o próprio respeito deferente à presunção de constitucionalidade dos atos do poder público. Na visão do autor, o controle jurisdicional de validade é cercado de rigor formal, tanto que a invalidação de uma norma exige a observância da cláusula de reserva de plenário pelos tribunais.

Controle preventivo ou tutela inibitória em processo estrutural?

É exatamente neste ponto que reside a sofisticação dogmática do debate. Uma leitura apressada poderia classificar a decisão da Reclamação 88.319/SP como uma usurpação do controle preventivo, tolhendo a capacidade legiferante dos entes federativos. Contudo, há uma lente analítica mais precisa: a decisão não inaugura um controle preventivo em abstrato, mas configura uma extensão da decisão estrutural em um controle repressivo já exercido.

A burla ao teto remuneratório converteu-se em um autêntico litígio estrutural, conceito profundamente explorado na doutrina processual contemporânea por estudiosos como Sergio Cruz Arenhart e Edilson Vitorelli (Arenhart; Jobim; Osna, 2022; Vitorelli, 2022). Esses litígios emergem quando instituições públicas falham sistematicamente na entrega de um comando constitucional, gerando violações contínuas.

No âmbito dos penduricalhos, instalou-se um nefasto jogo de “gato e rato”: o STF declara inconstitucional uma rubrica específica e, na sequência, o ente edita um novo diploma normativo travestindo a mesma vantagem pecuniária sob nova nomenclatura. Segundo os autos, desde o ano de 2000, o STF já decidiu pelo menos 12.925 casos sobre o teto no serviço público.

O que a Suprema Corte fez, portanto, fundamentada no poder geral de cautela e na necessidade de garantir a efetividade de seus precedentes, foi impor uma tutela inibitória. Como asseverou o relator, não é razoável desejar que o tribunal continue a arbitrar indefinidamente controvérsias a cada vez que um órgão interpretar a legislação para criar uma nova verba acima do teto, pois o método “caso a caso” esvazia a autoridade do STF. A proibição genérica de novas legislações que burlem o teto funciona, sob esta ótica, não como censura prévia, mas como um bloqueio prospectivo para garantir o efeito útil das milhares de declarações de inconstitucionalidade já proferidas sobre o tema.

Considerações finais: o perigo do precedente e a mutação da jurisdição

A vedação jurisdicional à criação de normas sobre penduricalhos é um divisor de águas. O sacrifício do modelo clássico de controle repressivo estrito em prol de uma inibição legislativa judicializada pode parecer a solução mais célere contra a imoralidade e o drible institucional, mas a tolerância com atalhos hermenêuticos cobra um preço à dogmática constitucional.

Contudo, a decisão exarada na Reclamação 88.319/SP parece tensionar a dogmática clássica, mas talvez sinalize não a superação do modelo repressivo, e sim sua transformação estrutural. Diante do que se poderia denominar um estado de coisas inconstitucional nas finanças públicas — em uma franca expansão prospectiva da categoria dogmática inaugurada no Brasil com o histórico julgamento da ADPF 347 —, o Supremo deixa de atuar apenas como legislador negativo pontual e passa a exercer uma função garantidora prospectiva da força normativa da Constituição.

O desafio hercúleo das próximas décadas será calibrar essa nova ferramenta processual, garantindo que a necessária proteção da moralidade e da autoridade da corte não aniquile o espaço de conformação política legítimo e essencial ao Estado democrático de Direito.

Referências

ARENHART, Sergio Cruz; JOBIM, Marco Félix; OSNA, Gustavo (orgs.). Processos Estruturais. 4ª ed. Salvador: JusPodivm, 2022.

BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 6. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2012.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 18. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2023.

VITORELLI, Edilson. O devido processo legal coletivo: dos direitos aos litígios coletivos. 3. ed. rev. e amp. São Paulo: Revista dos Tribunais, Thomson Reuters Brasil, 2022. (Coleção o novo processo civil / coordenadores Luiz Guilherme Marinoni, Sergio Cruz Arenhart, Daniel Mitidiero)

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar nos Embargos de Declaração na Reclamação 88.319 São Paulo. Relator: ministro Flávio Dino. Brasília, DF, 19 de fevereiro de 2026. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15384140020&ext=.pdf. Acesso em: 20 fev. 2026.