Burocracia ambiental e infraestrutura de armazenagem: descompasso entre meio e fim

Imagine que um empreendedor decide construir um armazém de fertilizantes no interior do Brasil. A decisão é legítima, o capital está disponível, a demanda existe e o local foi criteriosamente escolhido. Ele contrata engenheiros, advogados e consultores ambientais. E então começa a percorrer o labirinto.

Licença prévia. Licença de instalação. Licença de operação. Alvará municipal. Consulta de viabilidade urbanística. Licença do Corpo de Bombeiros. Certificado do Exército brasileiro. Autorização da Polícia Federal. Cadastro no Ministério da Agricultura. Outorga de recursos hídricos. Laudo de fauna. Estudo geotécnico. Estudo de Impacto de Vizinhança. Autorização de transporte de produtos perigosos. Licença sanitária.

E isso é apenas o início.

Ao mapear sistematicamente o processo de licenciamento desse tipo de empreendimento [1], constata-se um total superior a 40 exigências regulatórias, distribuídas em pelo menos sete grandes eixos: licenciamento municipal e urbanístico, licenciamento ambiental estadual, cadastro técnico federal, prevenção e combate a incêndio, regularização de obras e edificações, controle de produtos químicos e análise de condicionantes ambientais, além do alvará de funcionamento e da licença sanitária.

Estamos falando de um armazém. Não de uma usina nuclear.

Sete eixos, nenhuma métrica de resultado

O problema não está na existência de cada exigência isolada. Algumas têm fundamento técnico inegável. O problema está no conjunto — e no que o conjunto revela sobre a lógica que o organiza.

Cada eixo regulatório é administrado por um órgão distinto, com formulários próprios, prazos próprios e critérios próprios. Não há coordenação entre eles. Não há janela única. Não há prazo vinculante para resposta. E, sobretudo, não há nenhuma métrica compartilhada de resultado ambiental que oriente ou avalie o processo como um todo.

O artigo 37 da Constituição vincula a administração pública ao princípio da eficiência [2]. Não a eficiência como acúmulo de procedimentos formalmente corretos, mas como correspondência entre atuação estatal e resultado concreto. Um sistema que mobiliza sete órgãos, exige dezenas de documentos e leva anos para licenciar uma estrutura de armazenagem — sem jamais perguntar se o ecossistema ficará melhor ou pior após a intervenção — não atende a esse princípio. É apenas movimentado. Não é eficiente.

A doutrina administrativista, de Hely Lopes Meirelles a Marçal Justen Filho [3], é uniforme: a eficiência administrativa não se mede pelo volume de atos praticados, mas pela qualidade do resultado produzido. Dezenas de exigências sem resultado ambiental verificável não são camadas de proteção. São oportunidades de paralisia.

Redundância documentada, proteção inexistente

Ao examinar condicionante por condicionante, um padrão se repete com regularidade perturbadora: boa parte das exigências não gera nenhum ganho ambiental real.

São certidões que reproduzem informações que o próprio poder público já detém em seus cadastros. São laudos que atestam ausências — de vegetação, de fauna, de nascentes — em terrenos previamente impermeabilizados ou em áreas urbanas consolidadas onde o Código Florestal (Lei 12.651/2012) já reconhece a irrelevância ecológica do sítio. São etapas que existem, na prática, para alimentar um fluxo institucional — não para proteger um bem jurídico.

A razoabilidade[4] impõe que haja relação lógica entre o meio empregado e o fim perseguido. Se o fim é a proteção ambiental, o meio precisa ser idôneo para produzi-la. Uma certidão que duplica dado já disponível no sistema do próprio órgão emissor não protege nenhum ecossistema. Ela apenas consome tempo, dinheiro e capacidade operacional — tanto do empreendedor quanto do Estado.

A proporcionalidade, por sua vez, exige adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Quando se exige certificado do Exército, autorização da Polícia Federal e laudo florístico para um armazém em área já urbanizada, a terceira dimensão colapsa inteiramente: o benefício ambiental é nulo, e o custo — financeiro, temporal e operacional — é substancial.

Custo invisível da ineficiência

As consequências desse modelo extrapolam o empreendedor que aguarda a licença. O custo regulatório é repassado à cadeia: o fertilizante armazenado com custo operacional inflado chega ao produtor rural mais caro, que o incorpora ao grão, que é exportado carregando embutida a ineficiência do Estado brasileiro. É mais uma dimensão do descumprimento do princípio da eficiência — desta vez, com efeitos econômicos que alcançam o consumidor final.

Há ainda um efeito estrutural raramente contabilizado: enquanto os órgãos ambientais estão soterrados em papel — analisando certidões redundantes para armazéns de baixo risco —, a fiscalização real fica desfalcada. A capacidade técnica e humana que deveria ser direcionada à detecção de danos ambientais efetivos é consumida pela burocracia de conformidade formal. O sistema que se apresenta como guardião do meio ambiente é, paradoxalmente, aquele que menos tempo dedica a guardá-lo.

Lei 15.190/2025 e a pergunta que permanece sem resposta

A Lei Geral do Licenciamento Ambiental [5] atacou parte desse problema ao criar a LAC para atividades de baixo impacto, desvinculando o licenciamento ambiental da prévia obtenção de certidões externas ao Sisnama e instituindo prazos de validade entre três e dez anos. Para um armazém de fertilizantes, a existência de uma via simplificada é, em princípio, um progresso.

Contudo, a LGLA não resolve a questão de fundo. A simplificação é procedimental — reduz etapas —, mas não altera o critério de avaliação: o licenciamento continua calibrado pelo potencial poluidor do empreendimento, não pelo resultado ambiental da intervenção. Não se pergunta, em nenhuma das novas modalidades, se o ecossistema estará melhor após a operação. A pergunta que o sistema sempre se recusou a fazer permanece sem resposta.

A incerteza regulatória é agravada pelas ADIs em tramitação no STF[6], que questionam a constitucionalidade de dispositivos centrais da LGLA. Enquanto o contencioso não se resolve, o empreendedor que poderia se beneficiar da LAC opera sob risco de reversão — o que, na prática, reintroduz a paralisia que a lei pretendia eliminar.

Regulação inteligente não é regulação frouxa

É necessário ser preciso neste ponto, porque a crítica à burocracia é frequentemente mal interpretada como defesa da desregulação.

Não se propõe aqui o desmanche do licenciamento ambiental. Propõe-se que ele funcione — que identifique onde há risco real, exija o que é tecnicamente justificável e libere, com celeridade, o que não representa ameaça a bem jurídico algum. Um sistema regulatório que distingue um armazém de fertilizantes de uma usina de processamento químico de alto risco não é um sistema permissivo. É um sistema inteligente.

A regulação inteligente mede ganho ambiental efetivo, não volume de papel. Ela reconhece que dezenas de exigências sem resultado não são mais seguras do que um número menor de exigências com resultado verificável. E reconhece que a credibilidade do licenciamento ambiental — como instrumento de proteção do meio ambiente e como política pública — depende da capacidade do Estado de demonstrar que cada condicionante que impõe serve a um propósito real.

Uma burocracia que não consegue responder por que exige o que exige não é rigorosa. É apenas opaca. E a opacidade, no direito administrativo, tem nome: é desvio de finalidade[7].

Se o diagnóstico é claro, a direção também deveria ser. É o que propõe a Teoria do Ganho Ambiental (TGA): condicionar a licença não ao volume de documentos, mas à demonstração de resultado ecológico mensurável. O licenciamento precisa proteger florestas, não formulários. Medir hectares recuperados, não carimbos apostos. Tratar o armazém de fertilizantes como o que ele é — uma peça da infraestrutura que alimenta a cadeia produtiva e, quando bem licenciado, contribui para reduzir o déficit de armazenagem[8] que desperdiça milhões de toneladas de grãos a cada safra — e reservar o rigor máximo para quem de fato representa risco máximo ao meio ambiente.

[1] Levantamento realizado com base em processos de licenciamento conduzidos nos estados do Paraná, São Paulo e Mato Grosso entre 2023 e 2025, abrangendo armazéns de fertilizantes, graneleiros e unidades de beneficiamento de insumos agrícolas.

[2] Brasil. Constituição Federal de 1988, art. 37, caput.

[3] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 44ª ed. São Paulo: Malheiros, 2020, p. 102-105. No mesmo sentido, JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 13ª ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 183-186.

[4] A razoabilidade, como princípio implícito extraído do devido processo legal substantivo (CF, art. 5º, LIV), encontra consolidação na jurisprudência do STF. Cf., entre outros, ADI 4.467/DF, Rel. Min. Rosa Weber.

[5] Brasil. Lei nº 15.190/2025 (Lei Geral do Licenciamento Ambiental — LGLA). A lei criou a LAC para atividades de baixo impacto, a LAU e a LAE. Desvinculou o licenciamento da prévia obtenção de certidões externas ao Sisnama (art. 7º) e previu prazos de validade entre 3 e 10 anos.

[6] ADIs nº 7.913 (PV), 7.916 (Rede/Anamma) e 7.919 (PSOL/Apib), protocoladas no STF em dezembro de 2025. Relator: Min. Alexandre de Moraes. Em abril de 2026, sobreveio a ADC nº 102 (CBIC), com tramitação conjunta.

[7] Brasil. Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), art. 2º, parágrafo único, alínea “e”.

[8] Conab/CNA. Diagnóstico da Armazenagem Agrícola no Brasil, 2025. Déficit de 134,1 milhões de toneladas na safra 2025/26. Capacidade estática para armazenar apenas 61,7% da produção de grãos.