Coerência ou consequencialismo? Possível dilema na ADI 7.236 na prescrição intercorrente na improbidade

No próximo dia 27 de maio, o Supremo Tribunal Federal deve julgar as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7.236 e 7.237, em que se discute a validade de diversas alterações promovidas na Lei nº 8.429/1992, a Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Dos pontos controvertidos, um nos provocou reflexão específica: o tratamento intertemporal que poderá ser dado à prescrição intercorrente.

A Lei nº 14.230, que entrou em vigor em 26 de outubro de 2021, alterou o regime da Improbidade Administrativa no Brasil e introduziu, entre outras mudanças, nova disciplina sobre o prazo prescricional (artigo 23 da LIA). A prescrição intercorrente (artigo 23, §5º), até então inédita em processos de improbidade administrativa, passou a incidir pelo decurso de quatro anos sem que ocorresse alguma hipótese de interrupção (artigo 23, §4º) nas ações de improbidade:

“Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em oito anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.
§ 5º. Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.”

O tema causou certo alvoroço no meio jurídico. Enquanto alguns estudiosos e operadores do Direito comemoraram a novidade como garantia de razoável duração dos processos e segurança jurídica, outros a criticaram o que seria uma excessiva restrição do poder punitivo do Estado pela fragilização dos meios de combate à corrupção. As divergências têm raízes, a nosso ver, no modo de ver-se o fundamento e a finalidade do instituto da prescrição. Este tema, contudo, foge ao objeto da reflexão ora proposta, que tem início com a medida cautelar concedida no bojo da ADI 7.236.

Restando pouco mais de um mês para o quarto aniversário da Lei nº 14.230/2021 — e, com ele, a prescrição de mais de 28 mil processos de improbidade, segundo apuração do CNJ [1] —, em 23/9/2025, foi prolatada decisão que alterou o cenário jurídico até então desenhado pela alteração legislativa. Em decisão monocrática que poderá ou não ser confirmada no Plenário, o ministro relator Alexandre de Moraes concedeu medida cautelar para suspender a eficácia da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo”, contida no artigo 23, §5º, da LIA.

Um dos fundamentos centrais da decisão foi, justamente, o risco de prescrição massiva de ações de improbidade administrativa caso o prazo de quatro anos da lei continuasse vigente. Com a medida cautelar, a prescrição intercorrente passou a exigir o transcurso de oito anos sem a ocorrência de hipótese interruptiva.

Abstraindo-nos de juízo valorativo sobre o mérito da decisão, a reflexão que propomos é: o que acontecerá se, no julgamento de mérito da ADI 7.236, o Supremo entender por revogar a medida cautelar que suspendeu a eficácia do §5º do artigo 23 da LIA? Qual deverá ser o regime intertemporal a incidir sobre a prescrição intercorrente? Longe de pregar um consequencialismo alarmista, nossa intenção é apresentar o tema à luz da coerência jurisdicional.

Paralelo com ADI sobre juros compensatórios

Ao decidir o mérito da ADI 7.236 e, consequentemente, definir a sorte da medida cautelar concedida monocraticamente, o Plenário do STF poderá confirmar ou revogar a liminar. Caso a revogue, terá, ao que nos consta, três alternativas:

1) Atribuir eficácia ex tunc à decisão de mérito (revogando a cautelar retroativamente);
2) Atribuir eficácia ex nunc à decisão de mérito (revogando a cautelar prospectivamente); ou
3) Modular os efeitos da revogação, estabelecendo algum regime de adaptação como, por exemplo, a imputação de peso diferente para o tempo transcorrido na vigência da cautelar.

Na análise das alternativas, importa traçar um paralelo com a ADI 2.332, em que o STF julgou a constitucionalidade do “caput” do artigo 15-A do Decreto Lei nº 3.365/41, que limitava os juros compensatórios relativos à imissão provisória do ente público na posse de bem do particular, na desapropriação, ao percentual de 6% a.a.

Na oportunidade, em 5/9/2001, o Plenário do Supremo Tribunal Federal suspendeu, por maioria, também por meio de medida cautelar, a eficácia do dispositivo impugnado, repristinando a aplicação de juros compensatórios de 12% a.a., nos termos das súmulas nº 618/STF [2] e nº 408/STJ [3]. Quase 17 anos depois, no entanto, ao julgar o mérito da ação em 17/5/2018, a Suprema Corte entendeu por rever o posicionamento liminar e declarar a constitucionalidade dos juros compensatórios no patamar de 6% a.a., nos termos do voto do novo relator (ministro Barroso), vencido o ministro Marco Aurélio.

Naturalmente, pairaram dúvidas sobre qual seria a consequência jurídica intertemporal da decisão de mérito na referida ADI, já que a decisão liminar vigorou por longos anos, implicando inúmeros pagamentos de compensação com juros no percentual de 12% a.a. Tal discussão, ocorrida em sede de embargos de declaração, foi resolvida em 10/1/2023, quando o STF atribuiu efeito ex tunc (retroativa) à decisão de mérito, entendendo pela precariedade da medida cautelar proferida em 2001.

Por questionável que possa ser o entendimento tomado na ADI 2.332 sob o ponto de vista da segurança jurídica e da obrigatoriedade de as decisões judiciais (em especial aquelas proferidas em processos objetivos) guardarem estabilidade, coerência e integridade, o possível paralelo a ser traçado entre essa decisão e o desenrolar do futuro da prescrição intercorrente na LIA merece destaque.

O questionamento é fundamental exatamente porque, adotando-se como premissa bastante razoável a coerência e a integridade das decisões da corte, a conclusão, no caso de revogação da medida cautelar sobre a prescrição intercorrente nas ações de improbidade, é de que a decisão de mérito terá efeitos ex tunc, como o definido na ADI 2.332. E, nesses termos, estaremos não diante da possibilidade de extinção em massa nas ações de improbidade, mas da sua certeza.

Situação cria um dilema

Uma vez que a decisão que revoga a medida cautelar tem, como definido pelo STF, efeitos ex tunc, será como se a eficácia da expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo” nunca tivesse sido suspensa e, portanto, a prescrição incidirá de forma automática no momento desse hipotético julgamento, pois que já transcorridos os quatro anos previstos pelo legislador.

Desenhado esse futuro hipotético da prescrição intercorrente na LIA, como exercício de reflexão jurídica, arriscamos dizer que a situação cria um dilema decisório. A análise contextualizada das opções que tem o Supremo caso não confirme a medida cautelar revela:

1) Para manter a coerência com o entendimento firmado na ADI 2.332, a corte deve revogar com efeitos retroativos a medida cautelar, o que redundará na automática extinção de milhares de ações de improbidade – prescritas, a rigor, em 26 de outubro de 2025;

2) Para evitar a extinção dessas ações, a corte deverá se afastar do entendimento firmado na ADI 2.332, admitindo, expressa ou implicitamente, que errou quando varreu do mundo jurídico os efeitos da cautelar que determinara a incidências de juros de 12% a.a. nas desapropriações;

3) Quer atribua eficácia ex nunc à decisão de mérito ou module seus efeitos, o STF, mesmo mantendo a prescrição intercorrente de quatro anos prevista em lei, ampliará, na prática, o prazo definido pelo legislador.

Diante das alternativas vislumbradas, uma abordagem realista, atenta ao consequencialismo que vem pautando as decisões sobre modulação de efeitos, permite-nos dizer que é improvável que a corte admita a ocorrência das prescrições em massa, uma vez que a medida cautelar na ADI 7.236 foi deferida justamente com o propósito de impedi-las. Contudo, ao fazê-lo – na hipótese de revogação da liminar, lembre-se –, haverá, em maior ou menor grau, contradição em relação ao entendimento firmado na ADI dos juros compensatórios.

Nesse contexto, a segurança jurídica e a necessidade de coerência jurisdicional reclamarão justificativas claras, seja para um distinguishing (caso a corte entenda que as razões declinadas na ADI 2.332 não são aplicáveis), seja para um overruling (caso se entenda pela superação daquelas razões). Do contrário, a mensagem poderá ser de conveniência política e de reiterada preferência por soluções que, mesmo contraditórias, tutelam a posição jurídica do Estado no confronto com os direitos e garantias fundamentais do cidadão.

[1] “Tribunais de Justiça criam forças-tarefa para julgar ações de improbidade administrativa” – Portal CNJ, 21.07.2025. Disponível aqui.

[2] “Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano.”

[3] “Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida Provisória n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e, a partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal.”