Interesse nacional vs. arbítrio político nas contratações em defesa no Brasil

A defesa nacional configura-se como política pública estruturada, ancorada na Política Nacional de Defesa, na Estratégia Nacional de Defesa e no Livro Branco de Defesa Nacional. Nesse arranjo, articula-se com políticas industrial, tecnológica, orçamentária e externa, sob o ordenamento jurídico nacional.

É precisamente nesse entrelaçamento entre política pública, capacidade operacional e ordenamento jurídico que emergem as tensões mais agudas quando o Poder Executivo opta por decisões de natureza política em detrimento do interesse nacional de defesa.

A suspensão da aquisição dos obuseiros israelenses é expressão paradigmática dessas tensões: ao substituir a motivação jurídica pelo juízo político, a decisão não apenas fragiliza a gestão estratégica da defesa nacional, comprometendo a capacidade operacional do Exército e a soberania do país, mas corrói as bases do Estado de Direito, deteriora a segurança jurídica e agrava a percepção de imprevisibilidade regulatória, ou risco-Brasil para o investimento.

A defesa nacional condiciona a autonomia decisória, a capacidade de dissuasão e a posição internacional do Brasil, justificando regimes excepcionais de contratação sem, contudo, afastar a exigência constitucional de legalidade, motivação e controle (artigo 37, caput).

Marco jurídico das contratações militares

Constituição de 1988 e tripé normativo

A tríade artigo 37 (princípios administrativos), artigo 142 (função essencial de defesa) e artigo 173 (ordem econômica) delimita o campo constitucional das contratações militares, vedando exigências que ultrapassem os requisitos de qualificação técnica e econômica indispensáveis ao cumprimento das obrigações (artigo 37, XXI).

A Lei nº 14.133/2021, artigo 52, § 6º, veda expressamente a criação de barreira de acesso a licitante estrangeiro sem exceção expressa. Essa vedação é decisiva para a análise do caso dos obuseiros: a exclusão de um fornecedor em razão do país de origem somente seria juridicamente válida se houvesse normativo específico autorizando essa restrição ou mesmo inexistência de relações diplomática entre os países.

A Lei nº 12.598/2012, que estrutura o regime especial das contratações de defesa, permite diferenciação entre fornecedores nacionais e estrangeiros somente em situações específicas: licitações destinadas a Empresas Estratégicas de Defesa (artigo 3º) e acordos de compensação tecnológica (artigo 4º). O artigo 14 determina que as compras observem as diretrizes de política externa e os compromissos internacionais do Brasil, mas, como precisou o TCU, tal disposição não cria, em si mesma, impedimento à celebração de contrato com empresa de país em conflito armado.

Caso dos obuseiros israelenses: linha do tempo e análise jurídica

Cronologia do processo licitatório

A aquisição de 36 obuseiros autopropulsados 155 mm para o Exército Brasileiro tem uma cronologia que é, por si só, reveladora das contradições do governo. Em 17 de agosto de 2022, durante o governo Bolsonaro, o Ministério da Defesa abriu consulta pública. O edital da disputa, RFP/RFT Colog nº 01/2023, foi publicado em 16 de agosto de 2023, já no governo Lula. Em 7 de outubro de 2023, ocorreu o ataque do Hamas a Israel, deflagrando o conflito. Em 29 de abril de 2024, a licitação internacional foi adjudicada à Elbit Systems Land Ltd., empresa israelense, conforme publicação no Diário Oficial da União nº 83.

Após a adjudicação, o governo federal recusou-se a assinar o contrato. Em setembro de 2024, o ministro da Defesa, José Mucio Monteiro, apresentou ao presidente Lula uma proposta de solução intermediária: em vez das 36 viaturas, o Brasil adquiriria inicialmente apenas duas unidades em caráter de teste, com opção de compra das demais 34, e com exigência de produção em solo brasileiro por empresas nacionais, a Ares Aeroespacial e a AEL Sistemas.

Ausência de fato superveniente juridicamente válido

O conflito Hamas-Israel eclodiu em outubro de 2023, dois meses após a publicação do edital e seis meses antes da adjudicação. A licitação prosseguiu sem interrupção nesse intervalo, o que revela juízo positivo de conveniência e oportunidade praticado pela própria administração com pleno conhecimento dos fatos. Não há, portanto, fato superveniente nos termos do artigo 71, § 2º da Lei nº 14.133/2021: rever o ato adjudicatório após a consolidação dos direitos da vencedora, sem identificar vício insanável, configura revisão retroativa juridicamente indefensável.

Pronunciamento do TCU: Acórdão nº 1918/2024-Plenário

Diante do impasse, o Ministério da Defesa submeteu ao TCU consulta formal questionando se, com fundamento exclusivo nos princípios constitucionais de defesa da paz e solução pacífica de conflitos (artigo 4º, VI e VII da CF), seria juridicamente possível impedir empresas vinculadas a países em conflito armado de participar de processos licitatórios brasileiros.

O tribunal, por meio do Acórdão 1918/2024-Plenário, relatado pelo ministro Antonio Anastasia, concluiu que o ordenamento jurídico brasileiro não prevê qualquer vedação à aquisição de produtos de defesa de empresas sediadas em países em situação de guerra. Os princípios constitucionais invocados, isoladamente, não possuem força normativa suficiente para fundamentar o bloqueio de uma licitação. Para que tal restrição fosse legalmente válida, seria necessária a existência de embargo decretado pelo Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas, ruptura formal de relações diplomáticas ou decisão expressa de corte internacional reconhecida pelo Brasil.

O voto do ministro Anastasia foi assertivo: “ainda que haja a previsão do artigo 14 da Lei 12.598/2012 para que se observe a política externa atual, de acordo com os normativos hoje vigentes, é válida a vedação, constante do artigo 52, § 6º, da Lei 14.133/2021, para a criação de barreira de acesso a licitante estrangeiro, por não haver exceção expressa em lei quanto a fornecedor ligado a país em situação de conflito armado”. A resposta do TCU evidenciou que o que o governo desejava fazer com a licitação em comento não encontrava amparo no ordenamento jurídico.

Importante frisar que, pelas características da consulta, o TCU não se pronunciou diretamente sobre o caso concreto da Elbit Systems. O certame, contudo, amolda-se perfeitamente à tese fixada no acórdão. O Tribunal não liberou nem travou o procedimento: constatou, objetivamente, que a legislação vigente não apresenta restrições em relação a fornecedor ligado a país em conflito bélico, quanto à participação em licitação ou à realização de contrato.

Desvio de finalidade e violação dos princípios do contrato administrativo

Primazia da legalidade e vinculação ao edital

Como sabido, o edital não é mera formalidade, mas a regra de conformação de todo o processo. Quando os critérios de seleção do vencedor já foram definidos e se fundamentam numa matriz de requisitos que preserva a soberania nacional por meio de índices de nacionalização, transferência de tecnologia e acordos compensatórios, a administração esgota sua margem de escolha dentro desses parâmetros.

Isonomia como parâmetro e a seletividade como patologia

A legislação de licitações veda discriminações por origem dos licitantes, salvo previsão legal expressa; suspender contratação com base apenas no país do fornecedor viola a isonomia e os critérios do certame. A seletividade do critério evidencia sua inconsistência.

Se o fundamento da recusa fosse, de fato, a vedação a contratações com países envolvidos em conflitos armados ou que financiam hostilidades na região, a coerência exigiria que o mesmo critério se aplicasse a todos os fornecedores em situação análoga.

Implicaria, na prática, a suspensão de aquisições militares provenientes da China e da Rússia, cujas cooperações estratégicas com o Irã são amplamente documentadas, sendo este último, frequentemente, apontado como financiador de grupos armados envolvidos no ataque do Hamas a Israel. Significaria também a suspensão das contratações com a Turquia, amplo fornecedor de armas no Oriente Médio e apoiadora do Hamas.

Essa seletividade na aplicação do critério viola a economicidade e o interesse nacional, deixando o Exército sem uma alternativa viável e com custos significativamente maiores (a alternativa Suípaes, por exemplo, implicaria um aumento de mais de 50% no custo e um atraso de 12 a 18 meses na entrega).

Padrão empírico das importações militares brasileiras: inconsistência revelada

Principais fornecedores históricos (2007–2026)

A análise das importações brasileiras de armamentos a partir do ComexStat e do banco de dados do  Stockholm International Peace Research Institute (Sipri) revela um padrão que contradiz frontalmente a narrativa do governo sobre a necessidade de suspender a compra dos obuseiros israelenses.

Considerando os últimos 20 anos e o valor total FOB em dólares por país, a França lidera as exportações de armas ao Brasil, seguida por EUA e Reino Unido. Áustria e Itália se especializam em revólveres e pistolas. China foca em armas de ar comprimido; Turquia supera Israel, que concentra suas vendas em “outras armas de guerra” [1]. O padrão geral indica diversificação de fornecedores sem dependência absoluta de nenhum país, alinhado a uma estratégia de autonomia estratégica.

Os EUA são o fornecedor estrutural das Forças Armadas brasileiras, presentes transversalmente em aeronaves, helicópteros, motores e blindados, configurando um “eixo logístico e operacional”. Países europeus (França, Alemanha, Suécia, Itália, Reino Unido) fornecem predominantemente plataformas (os “corpos” dos sistemas de armas, como aeronaves, veículos e embarcações), além de cooperação industrial, com destaque para o programa Gripen sueco, que inclui transferência de tecnologia.

Israel ocupa um nicho distinto e de alta densidade tecnológica: não fornece plataformas, mas os sistemas embarcados (o “cérebro e os sentidos” dessas plataformas, como sensores, drones, sistemas C4ISR e munições guiadas). Esse padrão se evidencia de forma concreta na aquisição dos obuseiros autopropulsados: mais do que uma plataforma de artilharia, a compra envolve a integração de sistemas de comando e controle, sensores de localização e digitalização do campo de batalha, transformando o obuseiro em um nó funcional de uma rede de combate mais ampla. É esse encaixe nos sistemas de armas já operados pelo Brasil que confere a Israel um impacto operacional que não corresponde ao seu volume de fornecimento. Outros países (Rússia, Canadá, Noruega) atuam de forma episódica e complementar.

Israel: fornecedor de nicho tecnológico

A leitura da base do Sipri permite identificar com precisão o papel funcional de Israel no sistema de fornecimento militar ao Brasil. Sua presença concentra-se em nichos de alta tecnologia, particularmente em sensores, radares, sistemas eletro-ópticos e veículos aéreos não tripulados (Hermes-450 e Hermes-900), além de mísseis ar-ar e munições guiadas. Trata-se de um fornecedor especializado em capacidades C4ISR (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance), essenciais para a guerra contemporânea.

Ademais disso, contrariamente ao truísmo reverberado no debate público, dados do ComexStat/MDIC (acessível em comexstat.mdic.gov.br) corroboram essa informação, indicando que o Brasil importou zero pistolas ou fuzis israelenses entre 2020 e 2025. Portanto, não há qualquer contribuição das importações israelenses para a violência urbana brasileira, que, segundo o Atlas da Violência/Ipea 2024, é, majoritariamente, impulsionada por armas leves ilegais (93% dos homicídios).

Conclusão

A suspensão da licitação dos obuseiros autopropulsados 155 mm condensa, em um único caso concreto, as patologias que a teoria jurídico-administrativa há muito identifica como ameaças à integridade do sistema de contratações públicas. É possível organizá-las em quatro categorias: (1) violação da legalidade estrita, pela ausência de fundamento normativo expresso que autorize a exclusão de fornecedor por razão de conflito armado envolvendo seu país de origem; (2) quebra da vinculação ao edital, com a revisão retroativa de ato já consolidado em desacordo com as regras que regeram o certame; (3) ausência de fato superveniente juridicamente qualificado, uma vez que o conflito em curso não configura, por si só, causa legal de inabilitação ou rescisão; e (4) desvio de finalidade, pela substituição do critério jurídico pelo juízo político e pelo tratamento diferenciado de licitante sem amparo normativo.

O TCU, ao responder à consulta do Ministério da Defesa, não deixou margem para ambiguidade: o ordenamento jurídico brasileiro não oferece suporte legal à exclusão de fornecedor por razão de conflito armado envolvendo seu país de origem.

O caso revela, ademais, uma tensão constitucional que merece atenção: os princípios do artigo 4º da Constituição têm vocação para orientar a política externa, não para operar como critério de habilitação em licitações. Utilizá-los com essa finalidade, de forma seletiva e sem motivação coerente, agrava o vício de desvio de finalidade já identificado.

Essa distorção tem custo concreto: compromete um elo funcional da cadeia de capacidades militares brasileiras, precisamente o elo de alta densidade tecnológica no segmento de artilharia, sem que qualquer alternativa equivalente tenha sido identificada ou contratada.

COSTA, Karina Amorim Sampaio. O Tribunal de Contas da União (TCU) e o ativismo controlador: o trilema da economicidade, da legalidade e da segurança jurídica. 2024. 516 f. Tese (Doutorado em Direito) – UniCEUB, Brasília, DF, 2024.

OLIVEIRA, Ana Amélia Penido; KALIL, Suzeley; RODRIGUES, Jorge Oliveira. Defesa não dá voto na democracia. Estudios Internacionales, nº 210, Universidad de Chile, 2025.

SCHWIND, Rafael Wallbach. Licitações internacionais. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2022.

[1] No banco de dados do SIPRI (Arms Transfers Database), “outras armas de guerra” não é categoria formal: designa equipamentos fora do núcleo das major conventional weapons (aeronaves, navios, blindados, mísseis etc.) que o índice TIV (baseado em capacidade militar, não em valor financeiro) trata de forma residual ou exclui, como armas leves, munições, radares, veículos não blindados e componentes avulsos.