85 anos do Decreto-Lei 3.365/41 que ainda constrói a infraestrutura

“Se quisermos que tudo fique como está, é preciso que tudo mude” [1], afirma Tancredi a seu tio, o Príncipe de Salina, em O Leopardo. A emblemática passagem da obra de Giuseppe Tomasi di Lampedusa, situada no contexto do Risorgimento italiano, revela o paradoxo entre mudança e permanência. Noutros contextos, a referida frase costuma ser associada à ideia de que a preservação de determinadas estruturas institucionais depende de sua capacidade de adaptação.

No campo jurídico, pode-se afirmar que adaptabilidade não decorre necessariamente de sucessivas alterações legislativas. Em muitos casos, resulta da capacidade do intérprete de reler e integrar o conjunto normativo à luz das transformações sociais, econômicas e institucionais que se impõem ao longo do tempo. É o que acontece, por exemplo, com a própria Constituição por meio da mutação constitucional.

Exemplo disso, no regime jurídico brasileiro das intervenções do Estado na propriedade, é a resiliência estrutural do Decreto-Lei nº 3.365/1941, haja vista que seu texto permanece quase inalterado, mesmo após mais de oito décadas de vigência. Em 21 de junho de 2026, data em que completa 85 anos, mantém-se como espinha dorsal na viabilização de obras públicas e projetos de infraestrutura em todo o território nacional. Rodovias, ferrovias, aeroportos, estações de tratamento de água, gasodutos, hidrelétricas e linhas de transmissão foram implantados, ao longo das últimas décadas, sob sua estrutura normativa.

Quando o diploma foi editado, o Brasil vivia o auge do Estado Novo de Getúlio Vargas e de seu processo de industrialização. A expansão da infraestrutura nacional exigia instrumentos jurídicos eficientes e capazes de compatibilizar o interesse público com a proteção do direito de propriedade. Exemplo emblemático da necessidade de agilidade jurídica foi a criação da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), no mesmo ano, em abril de 1941. A própria instalação de uma usina em Volta Redonda, com a necessidade de reunir extensas áreas para implantar o complexo industrial e estruturas urbanas correlatas, evidencia que o projeto nacional de industrialização já demandava instrumentos de intervenção mais céleres e estáveis sobre a propriedade privada[2].

Em 1942, apenas um ano após a edição do decreto, o reconhecido jurista Miguel Seabra Fagundes se debruçou sobre os contornos legais do “novo regime de desapropriação” no Brasil, brindando a comunidade jurídica com a clássica obra Da Desapropriação no Direito Brasileiro. Passadas mais de oito décadas, muitas das questões discutidas naquele momento continuam presentes na prática da implantação de obras públicas e projetos de infraestrutura.

Naturalmente, o decreto não se manteve imune às transformações institucionais e legais ocorridas no país. A Constituição de 1988 reforçou princípios fundamentais relacionados ao direito de propriedade, como o devido processo legal, a justa indenização e a função social da propriedade. Exige-se, desde então, uma interpretação constitucionalizada do regime de desapropriação.

Além disso, o modelo contemporâneo de implantação de infraestrutura apresenta diferenças relevantes em relação ao contexto de edição do Decreto-Lei nº 3.365/1941. Hoje, grande parte dos projetos é executada por concessionárias, permissionárias ou autorizadas, no âmbito da prestação de serviços públicos delegados, especialmente nos setores de energia, transportes e saneamento. Essa transformação se reflete na evolução do artigo 3º do decreto, que ampliou o rol de legitimados à promoção da desapropriação, com destaque para alterações recentes em 2023, que evidenciam a crescente participação de agentes privados na implantação da infraestrutura.

Nesse contexto, o Decreto-Lei nº 3.365/1941 mantém papel central na viabilização de empreendimentos executados por particulares investidos de prerrogativas públicas. No setor elétrico, por exemplo, o regime previsto pelo diploma segue amplamente utilizado para a implantação de linhas de transmissão, subestações e demais instalações essenciais ao funcionamento do sistema elétrico nacional.

A prática contemporânea de implantação de infraestrutura também passou a exigir maior atenção aos procedimentos de comunicação e transparência com os proprietários e ocupantes das áreas afetadas. Com a Lei nº 13.867/2019, foram incorporados ao Decreto-Lei nº 3.365/1941 os artigos 10-A e 10-B. O primeiro deles passou a exigir a notificação prévia do proprietário antes da judicialização dos conflitos fundiários, embora a jurisprudência entenda que não há prejuízo na propositura da ação judicial sem o devido cumprimento desse procedimento administrativo prévio [3]. O segundo, por sua vez, introduziu a possibilidade de utilização de métodos adequados de resolução de conflitos, como a mediação e arbitragem. Ainda assim, a desapropriação não parece ser tema recorrente nessas instâncias.

Essa ampliação dos mecanismos de transparência e gestão de conflitos no âmbito interno se insere em um contexto mais amplo de alinhamento a padrões internacionais de diretrizes de governança socioambiental, como os Princípios do Equador e o Padrão de Desempenho nº 5 da IFC. Em linha com essa evolução, o artigo 4º-A e seus parágrafos foram incluídos no decreto em 2023, promovendo obrigações específicas aos expropriantes, as quais se relacionam a núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda e por pessoas em situação de vulnerabilidade. Os dispositivos estabelecem, também, as correspondentes medidas compensatórias, como a realocação de famílias em outra unidade habitacional, a indenização de benfeitorias ou a compensação financeira suficiente para assegurar o restabelecimento da família em outro local.

Normas administrativas expedidas por agências reguladoras também passaram a influenciar de forma relevante a gestão fundiária de empreendimentos de infraestrutura. No âmbito do setor elétrico, o artigo 10 da Resolução Normativa Aneel nº 919/2021 impõe às concessionárias obrigações como a comunicação prévia da desapropriação aos proprietários, bem como a realização de reuniões públicas e a adoção de esforços efetivos de negociação para a liberação das áreas necessárias à implantação das instalações.

É importante registrar que a aparente permanência não significa anacronismo

Conforme dito anteriormente, ao redor do Decreto-Lei nº 3.365/1941 formou-se, ao longo do tempo, um conjunto cada vez mais complexo de leis, normas regulatórias, boas práticas administrativas, diretrizes internacionais e normas de avaliação de áreas [4]. Elas passaram a disciplinar aspectos complementares da desapropriação e da aquisição de terras, bem como da mitigação de impactos sociais decorrentes da implantação de grandes projetos de infraestrutura.

Formou-se o que defino como um microssistema jurídico de desapropriação, no qual o decreto-lei de 1941 permanece como eixo estruturante, enquanto novas normas orbitam ao seu redor, atualizando e conferindo novas matizes à sua aplicação sem alterar sua estrutura original. Quiçá a permanência de um diploma normativo esteja justamente ligada à sua simplicidade. A esse respeito, ainda em 1942, e com notável visão prospectiva, Miguel Seabra Fagundes já vaticinava:

“O decreto-lei n. 3.365, de 21 de junho de 1941, veiu, assim atender a uma premente necessidade do direito processual brasileiro, e o fez com felicidade, pois se póde dizer, sem exagero, constitue um excelente texto legislativo. Conciso, redigido com relativa clareza, rompendo com o complicado formalismo dominante no velho direito processual (…). Dois pontos, porém, merecem destacados como assinaladores das vantagens da nova lei: o cunho sintético do processo de expropriação e o papel do juiz dentro dêle.” (Fagundes, 1942, p. 32)

A despeito disso, nem a delimitação textual da norma nem a sua aplicação pelos tribunais pátrios estão imunes às críticas. Institutos como a ocupação temporária e a servidão administrativa não receberam tratamento legal suficientemente adequado no Decreto-Lei nº 3.365/1941. Tal fato, não raras vezes, gera dúvidas e, por consequência, promove insegurança jurídica em sua aplicação.

Insegurança ainda maior se revela quanto à realização, ou não, de perícia prévia

Isso porque os tribunais estaduais de São Paulo [5] e do Paraná [6] aplicam suas súmulas internas para exigir a realização dessa perícia, tanto em desapropriações quanto em servidões administrativas, antes do deferimento da imissão provisória na posse. Em sentido oposto, os demais tribunais estaduais tendem a deferir a imissão provisória na posse, sem a realização de perícia prévia, o que relega o ato probatório a momento posterior do processo.

Para fins de reflexão, indaga-se: faz sentido exigir perícia prévia, para fins de imissão provisória na posse, tanto em uma desapropriação de imóvel urbano, único patrimônio de família em situação de vulnerabilidade, quanto em uma servidão administrativa de baixíssimo impacto sobre imóvel rural pertencente a um grande grupo empresarial? Talvez o critério balizador desse aspecto mereça ser revisitado em homenagem à correta aplicação do brocardo “ubi eadem ratio ibi idem jus”.

Independentemente da inclinação que se tenha quanto à reflexão acima, a uniformização da jurisprudência é essencial. Sobre isso, o Superior Tribunal de Justiça teve a oportunidade de trazer uma definição um pouco mais clara sobre a questão da perícia no julgamento do Tema Repetitivo nº 472, no qual fixou a seguinte tese: “O depósito judicial do valor simplesmente apurado pelo corpo técnico do ente público, sendo inferior ao valor arbitrado por perito judicial e ao valor cadastral do imóvel, não viabiliza a imissão provisória na posse”. Infelizmente, a tese firmada não reflete, de maneira integral, o entendimento do acórdão proferido, mas este tema merece análise própria em publicação futura.

Por fim, deve-se reconhecer que o Decreto-Lei nº 3.365/1941 sobreviveu à égide de diversas constituições, aggiornamentos legislativos e ao crivo do Supremo Tribunal Federal (ADI 2.332). Diferentemente do movimento retratado na obra de Giuseppe Tomasi di Lampedusa, em que a transformação se impõe como condição de permanência, o Decreto-Lei nº 3.365/41 revela trajetória própria: houve adaptações, inclusive por meio de alterações legislativas pontuais, mas não de ordem estrutural. Sua permanência decorreu, em grande medida, tanto desses ajustes internos quanto da capacidade do sistema jurídico de reinterpretá-lo, complementá-lo e atualizá-lo por meio de normas e práticas que passaram a orbitar ao seu redor. O prognóstico parece claro: aos 85 anos, mesmo que alguns de seus marcadores não se mostrem perfeitos, o Decreto 3.365/1941 segue com seus sinais vitais estáveis, e apto a seguir exercendo o relevante papel de viabilizar a infraestrutura brasileira.

Referências

BRASIL. Decreto-Lei nº 3.365 de 21 de junho de 1941. Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública. Disponível aqui.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Tema Repetitivo nº 472 – Recurso Especial nº 1.185.583/SP. Rel. Min. Herman Benjamin. Segunda Turma. Julgado em: 23 ago. 2012. Disponível aqui.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tesauro do Supremo Tribunal Federal: mutação constitucional. Brasília, DF: STF, [s.d.]. Disponível aqui.

FAGUNDES, Miguel Seabra. Da desapropriação no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Livraria Editora Freitas Bastos, 1942.

GALVÃO NETO, Octavio. Referências normativas brasileiras. In: OLIVEIRA, Ana Maria de Biazzi Dias de; SOARES, Andrea Cristina Klüppel Munhoz; GATTO, Osório Accioly (coord.). Avaliação de imóveis em desapropriações para implantação de infraestrutura. São Paulo: Editora Leud, 2025. p. 67-93.

LAMPEDUSA, Giuseppe Tomasi di. O leopardo. Trad. Rui Cabeçadas. São Paulo: Círculo do Livro, 1982.

SANTOS, Valéria Braga dos. CSN E VOLTA REDONDA: PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL NUMA PERSPECTIVA HISTÓRICA. Anais do Simpósio Latino-Americano de Estudos de Desenvolvimento Regional, IJUÍ – RS – BRASIL, v. 2, n. 2, 2021. Disponível aqui.

SÃO PAULO. Tribunal Justiça do Estado São Paulo. 7ª Câmara de Direito Público. Rel. Des. Magalhães Coelho. Agravo de Instrumento nº 2294136-05.2022.8.26.0000. Disponível aqui.

[1]LAMPEDUSA, Giuseppe Tomasi di. O leopardo. Trad. Rui Cabeçadas. São Paulo: Círculo do Livro, [1982], p. 28.

[2] Sobre o tema, ver: SANTOS, Valéria Braga dos. CSN e Volta Redonda: planejamento urbano e regional numa perspectiva histórica. 2021.

[3] AGRAVO DE INSTRUMENTO. Ação de Desapropriação. Interpretação dada ao Art. 10-A do Decreto-Lei 3.365/1941. Indeferimento da petição inicial por ausência de notificação prévia ao expropriado. Desacerto. Desnecessário o manejo ou o esgotamento da via administrativa para a propositura da ação, em atenção ao princípio da inafastabilidade da jurisdição. Recurso provido. (Agravo de Instrumento nº 2294136-05.2022.8.26.0000; 7ª Câmara de Direto Pública; Rel. Des. Magalhães Coelho; j. 09-03-2023).

[4] Sobre o conjunto de normas técnicas aplicáveis à avaliação de imóveis em desapropriações, destacam-se, entre outras, a ABNT NBR 14653 (Avaliação de bens), as normas do IBAPE/SP, a Instrução Normativa SPU/ME nº 67, as Diretrizes Básicas para Desapropriação do DNIT e as normas aplicáveis no âmbito das Varas da Fazenda Pública de São Paulo. Para uma sistematização dessas referências, ver: GALVÃO NETO, Octavio. Referências normativas brasileiras. In: OLIVEIRA, Ana Maria de Biazzi Dias de; SOARES, Andrea Cristina Klüppel Munhoz; GATTO, Osório Accioly (coord.). Avaliação de imóveis em desapropriações para implantação de infraestrutura. São Paulo: Editora Leud, 2025, p. 67-93.

[5] Súmula 30: Cabível sempre avaliação judicial prévia para imissão na posse nas desapropriações.

[6] A Súmula 28 do TJPR (“Nas desapropriações por utilidade pública, não obstante o contido no artigo 15, § 1º, do Decreto-Lei nº 3.365/41, exige-se a avaliação judicial prévia ao deferimento na imissão provisória da posse do imóvel”) também se aplica às ações que versem sobre servidão administrativa.