Quem acompanha a jurisprudência do Tribunal de Contas da União sobre os serviços sociais autônomos encontra, ao longo de décadas de acórdãos, algo mais do que decisões esparsas sobre casos concretos. O que o TCU foi construindo, passo a passo, é um regime jurídico próprio para as contratações do Sistema S: distinto da legislação estatal, fundado diretamente na Constituição, e suficientemente denso para orientar, e para sancionar, a atuação dessas entidades.
Esse regime não é idêntico ao que rege a administração pública direta e indireta. Mas também não é simples autonomia privada. Compreender sua lógica interna interessa a todos que precisam saber, com precisão, até onde vai a liberdade do Sistema S e onde começa a obrigação constitucional.
Ponto de partida: autonomia regulatória com raízes na Decisão 907/1997
A pedra angular da jurisprudência do TCU sobre o tema é antiga. A Decisão 907/1997 estabeleceu que as entidades do Sistema S não se submetem aos estritos procedimentos da legislação licitatória da administração pública, cabendo-lhes aprovar regulamentos próprios [1]. Esse entendimento foi reafirmado ao longo dos anos e se consolidou como premissa inquestionável.
O que a Decisão 907/1997 criou, portanto, não foi uma zona de imunidade. Foi um modelo alternativo: regulamentos próprios em vez de legislação estatal, com controle centrado na finalidade e na economicidade em vez de no procedimento formal. A autonomia é real, mas não é irrestrita.
Vinte e sete anos depois dessa decisão, o acervo jurisprudencial do TCU já permite reconstituir com razoável precisão os contornos desse modelo. Os acórdãos catalogados nos boletins e informativos do tribunal revelam uma jurisprudência densa, que vai muito além das questões procedimentais e alcança a estrutura completa da contratação pública no Sistema S.
O que o TCU efetivamente exige nas licitações
A primeira constatação relevante é que o TCU reconhece ao Sistema S obrigações licitatórias de conteúdo material robusto, ainda que desvinculadas da incidência formal da legislação estatal.
A obrigatoriedade de licitar decorre, segundo o tribunal, não da lei ordinária, mas dos princípios constitucionais da moralidade, da impessoalidade, da isonomia e da economicidade [2]. Isso tem consequências práticas diretas. Se a obrigação de licitar vem da Constituição, não do estatuto, então o Sistema S não pode simplesmente optar por não licitar em situações que a legislação pública classificaria como licitáveis. A fonte normativa é distinta, mas a exigência é equivalente.
Nessa mesma linha, o TCU firmou que as entidades do Sistema S não podem instituir em seus regulamentos novas hipóteses de contratação direta, pois a matéria deve ser disciplinada por norma geral, de competência privativa da União [3]. A autonomia regulatória tem, portanto, um teto: o Sistema S pode disciplinar os procedimentos, mas não pode ampliar os casos de contratação sem licitação além do que a ordem jurídica permite.
As exigências de habilitação são outro terreno em que o TCU atua com precisão. O tribunal fixou que as entidades devem contemplar nos editais exigências relacionadas à habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira e regularidade fiscal, podendo prescindir parcialmente dessas exigências apenas mediante devida fundamentação nos autos [4]. Mais: salvo na aquisição de bens e serviços de pequeno valor, os serviços sociais autônomos devem exigir comprovação de regularidade com a seguridade social tanto nas contratações decorrentes de licitação quanto nas contratações diretas [5].
A publicidade também é objeto de controle rigoroso. O TCU considerou irregular a falta de divulgação, no sítio oficial da entidade ou no sistema Licitações-e do Banco do Brasil, dos documentos de habilitação da licitante vencedora, dos eventuais recursos e contrarrazões, do contrato e de seus aditivos, por violação ao princípio da publicidade e à Lei de Acesso à Informação [6]. Não se trata de exigência meramente recomendatória: é obrigação decorrente do artigo 37, caput, da Constituição.
Pregão eletrônico e preferência pelo eletrônico
Um dos temas que mais gerou manifestações do TCU nos últimos anos é a modalidade de licitação e, especialmente, o uso do pregão eletrônico.
A posição inicial do tribunal era de que o Sistema S não estava obrigado a utilizar o pregão [7]. Essa posição, porém, evoluiu. Em decisão mais recente, o TCU passou a considerar irregular a adoção do pregão presencial em detrimento do eletrônico sem justificativa adequada [8]. E foi além: determinou que os regulamentos de licitações e contratos das entidades do Sistema S devem prever o uso obrigatório do pregão eletrônico para a contratação de serviços comuns, incluindo os de engenharia [9].
A trajetória é clara: o que começou como recomendação de eficiência tornou-se obrigação. O pregão presencial não é proibido, mas exige justificativa, e a ausência dela pode caracterizar ato de gestão antieconômico.
Quando se trata de prova de conceito em licitações, o TCU decidiu que sua realização deve ocorrer em sessão pública, com ciência e possibilidade de acompanhamento por todos os licitantes, para assegurar a isonomia e a fiscalização do procedimento [10]. A lógica é a mesma: se o Sistema S deve observar os princípios gerais do processo licitatório e os postulados do artigo 37, caput, da Constituição, esses princípios precisam incidir também sobre os momentos mais sensíveis do certame.
Poder-dever de fiscalizar contratos
A jurisprudência do TCU não se limita à fase pré-contratual. O tribunal também fixou parâmetros para a execução dos contratos celebrados pelo Sistema S.
Em acórdão expressivo, o TCU assentou que a ausência de dispositivo nos regulamentos que estabeleça expressamente a obrigação de fiscalizar os ajustes ou que defina as atribuições do fiscal não exime a responsabilidade das entidades de designar fiscais com conhecimento adequado sobre o objeto acordado [11]. O poder-dever de fiscalizar os ajustes decorre, segundo o tribunal, da própria obrigação de licitar e do regime jurídico administrativo aplicável aos entes do Sistema S por conta dos recursos públicos que administram.
Esse é um ponto revelador. O TCU reconhece que o regime é diferente do regime das entidades estatais, mas extrai do fundamento constitucional obrigações que têm o mesmo conteúdo material das exigências impostas à administração pública direta e indireta.
O mesmo raciocínio aparece nos patrocínios. O tribunal determinou que a concessão de patrocínio pelas entidades do Sistema S deve ser precedida de análise fundamentada acerca da compatibilidade dos valores pleiteados pelo patrocinado com os praticados no mercado, com o devido registro dos parâmetros de comparação nos processos administrativos correspondentes [12]. E que a prestação de contas das verbas transferidas por meio de contratos de patrocínio é obrigatória tanto para o ente concedente quanto para os terceiros beneficiados, por força do artigo 70 da Constituição [13].
Declaração de inidoneidade e efeitos que alcançam o Sistema S
Um dos temas de maior relevância prática refere-se à extensão dos efeitos da declaração de inidoneidade.
O TCU fixou entendimento de que é aplicável a declaração de inidoneidade prevista no artigo 46 da Lei nº 8.443/1992 na ocorrência de fraude em licitações promovidas por entidades do Sistema S, ainda que essas entidades não se submetam à Lei nº 8.666/1993, porque a obrigatoriedade de licitar decorre dos princípios constitucionais [14]. E foi além: os efeitos dessa declaração devem abranger também as licitações promovidas por entidades do Sistema S em que haja aplicação de recursos públicos de natureza parafiscal [15].
Essa posição tem implicação direta para empresas que contratam com entidades do Sistema S: uma declaração de inidoneidade aplicada no âmbito federal pode impedi-las de participar de licitações dessas entidades, mesmo que seus regulamentos próprios não façam referência expressa à legislação federal que prevê a sanção.
Limite da autonomia: o que o regulamento próprio não pode fazer
A jurisprudência do TCU também delimita o que os regulamentos próprios não podem fazer. Aqui reside o ponto mais sensível para os gestores do Sistema S.
As entidades não podem criar hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação que não encontrem amparo na legislação nacional [3]. Não podem cobrar pelo edital valor superior ao custo de sua reprodução gráfica, pois tal prática restringe o caráter competitivo do certame [16]. Devem incluir nos editais o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e custos unitários, ou ao menos informar a disponibilidade desse documento [17]. E, quando o objeto for divisível, a adjudicação deve ocorrer por item e não por preço global, aplicando-se o enunciado da Súmula TCU nº 247 [18].
Mas há também o que o TCU afirma que não pode exigir. O tribunal reconheceu que o tratamento diferenciado previsto na Lei Complementar nº 123/2006 em favor das microempresas e empresas de pequeno porte somente deve ser exigido do Sistema S se houver previsão nos respectivos regulamentos próprios [19]. E que a adesão a atas de registro de preços de órgãos da administração pública, embora não proibida em princípio, é irregular quando os regulamentos próprios da entidade não a prevejam expressamente — embora o Tribunal tenha mitigado esse entendimento quando o gestor agiu motivado pela busca do melhor preço [20].
Esse segundo vetor é relevante: há um piso de obrigações derivado dos princípios constitucionais, mas também um respeito à autonomia regulatória quando o Sistema S define suas próprias regras dentro do espaço que a ordem jurídica lhe reserva.
O que emerge desse padrão jurisprudencial
Reunidos esses fios, o padrão que emerge da jurisprudência do TCU é mais sofisticado do que a ideia simples de que o Sistema S tem ou não tem que licitar.
O tribunal construiu, ao longo de décadas, um regime de controle que opera por princípios em vez de operar por regras específicas. Como o próprio TCU afirmou no Acórdão 3.037/2014, o Tribunal somente deve induzir a modificação das normas próprias sobre licitações e contratos do Sistema S nos casos em que efetivamente verificar afronta ou risco de afronta aos princípios regentes do processo licitatório que forem aplicáveis a essas entidades, ou quando verificar a existência de lacuna [21].
Esse critério de intervenção é revelador. O TCU não assume a postura de que o Sistema S deve seguir a Lei nº 14.133/2021 por analogia. Mas tampouco aceita que a autonomia regulatória sirva de escudo contra exigências constitucionais. O ponto de equilíbrio é a adesão material aos princípios, e não a forma como esses princípios se expressam nos regulamentos.
Para as entidades do Sistema S, isso significa um desafio regulatório específico: não basta ter um regulamento formalmente válido. É preciso que esse regulamento, e sua aplicação concreta, seja capaz de sustentar o exame de economicidade, isonomia, publicidade e moralidade que o TCU realizará em eventual controle externo. A forma pode ser privada; o conteúdo, em larga medida, já é público.
Referências
[1] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 907/1997 – Plenário.
[2] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.280/2018 – Plenário (Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Benjamin Zymler). Acórdão nº 1.495/2022 – Plenário (Recurso de Reconsideração, Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues).
[3] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 3.195/2014 – Plenário (Pedido de Reexame, Revisor Ministro Bruno Dantas). Acórdão nº 1.785/2013 – Plenário (Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa).
[4] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.499/2017 – Plenário (Representação, Relator Ministro-Substituto André de Carvalho).
[5] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.743/2017 – Plenário (Prestação de Contas, Relator Ministra Ana Arraes). Acórdão nº 950/2026 – Plenário (Recurso de Reconsideração, Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer).
[6] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 3.585/2023 – Primeira Câmara (Pedido de Reexame, Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues).
[7] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.392/2013 – Plenário (Relator Ministro Raimundo Carreiro).
[8] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 9.248/2023 – Segunda Câmara (Representação, Relator Ministro Vital do Rêgo).
[9] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.534/2020 – Plenário (Agravo, Relator Ministro-Substituto André de Carvalho).
[10] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 5.800/2025 – Segunda Câmara (Representação, Relator Ministro Augusto Nardes).
[11] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.717/2022 – Plenário (Embargos de Declaração, Relator Ministro Benjamin Zymler).
[12] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 6.849/2024 – Primeira Câmara (Representação, Relator Ministro Jhonatan de Jesus).
[13] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.496/2020 – Plenário (Tomada de Contas Especial, Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer). Acórdão nº 1.929/2024 – Plenário (Tomada de Contas Especial, Relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira).
[14] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.280/2018 – Plenário (Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Benjamin Zymler).
[15] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 918/2023 – Plenário (Representação, Relator Ministro Augusto Nardes). Acórdão nº 1.371/2025 – Plenário (Representação, Relator Ministro Benjamin Zymler).
[16] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.605/2012 – Plenário (Relator Ministro Marcos Bemquerer Costa).
[17] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.439/2015 – Segunda Câmara (Representação, Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer).
[18] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 11.516/2016 – Segunda Câmara (Representação, Relator Ministro Augusto Nardes).
[19] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.784/2018 – Plenário (Representação, Relator Ministro-Substituto André de Carvalho).
[20] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 4.222/2017 – Primeira Câmara (Prestação de Contas, Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman). Acórdão nº 2.678/2019 – Primeira Câmara (Recurso de Reconsideração, Relator Ministro Vital do Rêgo).
[21] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 3.037/2014 – Plenário (Representação, Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman).
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