A gestão pública brasileira tem se modernizado de forma crescente, e a Lei nº 14.133/2021 representa um marco regulatório fundamental para esse avanço. A nova legislação busca desburocratizar procedimentos, aprimorar a governança e alinhar as contratações públicas a práticas mais eficientes. Apesar de seu caráter inovador, a transição para a nova lei enfrenta obstáculos práticos. Diante disso, é essencial responder à seguinte questão: quais são os principais obstáculos práticos à implementação da Lei nº 14.133/2021, e como esses desafios são evidenciados e monitorados pelos órgãos de controle?
A concepção da referida lei buscou alinhar o sistema de contratações a uma nova realidade de gestão, pautada pela eficiência, transparência e governança. Conforme observa Joel de Menezes Niebuhr (2021), a NLLC “promove uma verdadeira mudança de paradigma, abandonando a rigidez formalista em prol de uma maior flexibilidade e de uma visão mais estratégica das contratações”.
A atuação dos órgãos de controle, como o TCU e os TCEs, vai muito além da simples fiscalização de atos isolados. Eles desempenham um papel estratégico na avaliação de políticas públicas.
Enquanto o TCU oferece uma visão macro da implementação da lei em nível federal, os TCEs, como o TCE-TO, proporcionam um olhar micro, focado nas realidades dos municípios. Essa abordagem permite uma “triangulação de dados”, comparando e contrastando desafios específicos, como a ausência de regulamentação interna e problemas na designação de agentes de contratação. A natureza técnica e quantitativa desses documentos é crucial, pois eles não apenas apontam falhas, mas também quantificam a dimensão dos problemas. A constatação, por exemplo, de que a maioria dos processos registrados no PNCP são de contratações diretas, reforça a baixa competitividade e a necessidade de aprimoramento na gestão pública.
Garantia de contratações íntegras, eficientes e bem planejadas
O papel da alta administração na implementação da NLLC é fundamental. De acordo com o parágrafo único do artigo 11, a alta gestão é a principal responsável por garantir que as contratações sejam íntegras, eficientes e alinhadas ao planejamento. Isso exige que a liderança vá além da mera burocracia, criando uma cultura de gestão de riscos e controles internos. No entanto, relatórios de órgãos como o TCU e o TCE-TO indicam uma inércia preocupante.
Para que a NLLC seja plenamente efetiva, a alta gestão precisa atuar em duas frentes cruciais: a capacitação dos agentes públicos e a digitalização dos processos. A liderança tem o dever de prover a qualificação adequada aos servidores, mas a ausência de um corpo técnico estável e treinado compromete a profissionalização exigida pela lei. Além disso, a falta de um direcionamento firme para o uso de sistemas eletrônicos e plataformas como o PNCP perpetua o uso de processos físicos e carimbos, o que impede a transparência e a agilidade. A reforma gerencial no campo das licitações não acontecerá apenas com a existência da lei, mas com o compromisso e o protagonismo da alta administração em promover uma nova cultura de planejamento, eficiência e inovação.
Ademais, as evidências documentais são consistentes ao apontar a fragilidade do quesito planejamento da contratação. O Acórdão nº 1.917/2024-TCU, que monitorou a maturidade em governança das contratações públicas, diagnosticou 61,4% dos órgãos federais, estaduais e municipais apresentava baixos índices, refletindo uma cultura administrativa reativa e pouco estratégica. Relata ainda que 92% dos órgãos pesquisados “encontram-se em estágio precário ou incipiente de maturidade institucional”, pois não alcançarão o nível intermédia (grau 0,85 do IMIL). Sendo que os municípios têm o menor índice de implantação, tendo alto grau de insuficiente e básico.
Na esfera federal, até com o grau elevado e melhores condições de índice de maturidade, ainda, foram encontrados diversos problemas na implementação da NLLC. Segundo o acórdão em análise, do “total de 141 unidades avaliadas, apenas dez atingiram o grau avançado”. Nos municípios das unidades federativas, apenas, três unidades, a média está no grau de maturidade básico (>060 <=0,85). Por sua vez, nos governos estaduais, 22 encontram-se na faixa básica de maturidade (>060 <=0,85).
Ausência de implementação do PCA
Outro problema, relacionado a falta de planejamento, é a ausência de implementação do PCA, que, segundo o acórdão, o grau de não utilização, nos municípios pesquisados, atingiu quase 74%.
Outrossim, a Resolução nº 1.027/2025 — TCE/TO revelou que a maioria dos entes municipais tocantinenses avaliados, cerca de 80%, não possuíam o (PCA) devidamente elaborado e publicado no PNCP. Tal constatação, à luz da teoria da NGP de Bresser-Pereira (2011), demonstra um descompasso entre a legislação, que busca a eficiência e a gestão estratégica, e a prática administrativa, que permanece atrelada a uma visão reativa, com contratações feitas de forma emergencial e sem a devida preparação que a lei exige.
A baixa digitalização, resistência institucional aos processos eletrônicos de contratação e a persistência de métodos físicos, como o uso de papel e carimbos, representa um dos principais entraves à plena efetivação da NLLC. A nova norma foi concebida para operar em um ambiente digital, promovendo a transparência, a agilidade e a eficiência. No entanto, a análise documental, com base nos dados do TCE-TO e TCU, demonstra que a transição para esse novo paradigma está longe de ser uma realidade na maioria dos entes da federação.
Conforme o TCU, 58% dos municípios ainda não utilizam sistemas eletrônicos para os processos de contratação. A virtualização dos processos não é apenas uma questão de conveniência; ela é uma exigência para a governança e o controle eficaz. A dependência de documentos em papel dificulta a rastreabilidade, a publicidade e a fiscalização das etapas licitatórias, aumentando o risco de falhas e de irregularidades.
Defasagem tecnológica
A resistência à digitalização, segundo Castells (2017), coloca a administração pública em um estado de defasagem tecnológica, comprometendo a agilidade, a acessibilidade e a capacidade de resposta que a sociedade moderna demanda.
A carência de capacitação e a qualificação dos servidores constituem um dos obstáculos mais significativos para a aplicação efetiva da NLLC. A Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 8º, exige que a licitação seja conduzida por agente de contratação, pessoa designada entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da administração pública. No entanto, o relatório do TCE-TO aponta que 70% das funções de agente de contratação e pregoeiro não são exercidas por servidores de carreira. Essa instabilidade do corpo técnico compromete diretamente a profissionalização e a expertise necessárias para lidar com uma legislação complexa e em constante evolução.
A capacitação, no entanto, não deve ser vista apenas como um requisito formal. Carlos de Almeida ressalta que o dever de capacitar os servidores incumbe ao dirigente da organização.
Não por acaso, a cultura burocrática e o apego a métodos antigos emergem como uma das barreiras mais significativas à adoção plena da NLLC. O Acórdão nº 2.154/2023-TCU, por exemplo, revelou a baixa utilização da nova lei durante o período de transição, com os gestores preferindo o que era familiar na Lei nº 8.666/1993. Essa preferência pelo corriqueiro, em detrimento do que a lei propõe, vai na contramão da expectativa do legislador de que o período de transição serviria como um aprendizado incremental das novas regras e institutos.
O Acórdão nº 2.154/2023-TCU e os relatórios técnicos do TCE-TO funcionam como um alerta, demonstrando que a fragilidade na implementação da nova lei é, em grande parte, resultado da inércia e da resistência da administração pública em abandonar métodos burocráticos em favor de uma gestão mais estratégica, planejada e orientada para a governança. A plenitude da NLLC dependerá, portanto, da capacidade de transformar a cultura organizacional e de internalizar os novos valores propostos pela legislação.
Transição para a NLLC
Com base nas fragilidades identificadas pela análise documental e na confirmação das hipóteses de pesquisa, é imperativo que a transição para a NLLC seja acompanhada de ações concretas para superar os entraves culturais e estruturais. As sugestões a seguir visam a subsidiar gestores e formuladores de políticas públicas na consolidação de uma nova cultura de gestão, orientada pelo planejamento, eficiência e digitalização. O foco é transformar os desafios diagnosticados pelos órgãos de controle em oportunidades de aprimoramento da máquina pública.
A principal sugestão é a priorização de programas de capacitação estruturada e continuada para os servidores públicos. Sugere-se que cada ente elabore o Plano Anual de Capacitação para a realização de cursos e treinamentos aos servidores que atuem das diversas áreas da licitação.
Para combater a ausência de planejamento e fortalecer a governança, as administrações públicas devem elaborar efetivamente o PCA com publicação no PNCP e monitorá-lo rigorosamente. O seu acompanhamento e monitoramento na execução garante que as contratações atendam às necessidades reais da população de forma estratégica.
A adoção de processos e procedimentos eletrônicos é outra sugestão crucial para superar a resistência burocrática. Assim, é fundamental que as lideranças políticas e a alta gestão da administração pública assumam um papel de protagonismo na promoção de uma nova cultura de gestão. A transição da Lei nº 8.666/1993 para a NLLC é mais do que um ajuste legal, é uma mudança de paradigma. O controle externo, por sua vez, continua a atuar como um parceiro estratégico, utilizando seus diagnósticos para guiar a administração na superação desses desafios e na consolidação de um modelo de gestão pública mais eficiente e alinhado aos princípios da governança.
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