A Previdência Social, especialmente no Brasil, a cada ano ganha novos filiados e garante a proteção social a milhões de indivíduos. Os inúmeros benefícios pagos por esse sistema têm o importante papel de redistribuição de renda no país e na diminuição da pobreza.
<img decoding="async" alt="" class="esquerda" src="https://www.conjur.com.br/img/b/previdencia.png" class="esquerda" / data-credit="Spacca” data-GUID=”previdencia.png”>O patamar até agora alcançado pelo sistema previdenciário brasileiro foi fruto de uma longa evolução, em cujo início nem todos os infortúnios sociais e nem todas as pessoas eram acobertadas.
A Constituição de 1988 consagrou-se como um marco social por assegurar a uma maior quantidade de indivíduos amparo pelo sistema previdenciário em razão de eventos que retiram temporária ou definitivamente a capacidade laborativa.
Ocorre que o recorrente anseio do Estado em alterar a legislação previdenciária — por vezes com a suposta justificativa de restabelecer o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema — traz à tona a relevância da percepção da Previdência Social como direito fundamental social, de modo que eventuais alterações legislativas não devem ser feitas ao arrepio do princípio da vedação ao retrocesso social.
Histórico da Previdência Social
A proteção social se manifestou inicialmente no âmbito familiar e posteriormente através da caridade, da Igreja e até de algumas instituições públicas (SANTOS, 2011). Posteriormente, adquiriu o status de proteção do Estado, que possui como marco histórico relevante a promulgação da Poor Relief Act, em 1601, na Inglaterra. Tais demonstrações detinham um cunho meramente assistencial, razão pela qual não são considerados como os primórdios da Previdência Social, tendo em vista destoarem das características elementares desse sistema.
O modelo de proteção social como dever do Estado e, consequentemente, seu reconhecimento como direito subjetivo do homem, surgiu na Alemanha, com Otto Von Bismarck, em 1883, com a instituição do seguro-doença.
No início do século 20, a Previdência Social adquiriu status constitucional, primeiramente no México, em 1917, e logo após pela Constituição de Weimar, em 1919, mesmo ano da criação da Organização Internacional do Trabalho (OIT), evidenciando, assim, uma fase de consolidação e maturação desse direito.
O Brasil seguiu a mesma linha mundial: saiu de uma esfera assistencialista até chegar numa proteção de cunho estatal, com natureza de direito subjetivo do indivíduo.
A Constituição de 1824 previa os socorros públicos, de caráter mutualista, "no qual só concorriam para o sistema os cooperados" (BACHUR; AIELLO, 2009, p. 37).
A Constituição de 1891 dispôs sobre a aposentadoria por invalidez dos funcionários públicos. Não deve ser considerada como o marco previdenciário mundial, uma vez que não havia contribuição por parte do funcionário, pois o benefício era totalmente custeado pela nação (KERTZMAN, 2015).
O marco histórico da Previdência Social brasileira é o Decreto Legislativo nº 4.682 de 24 de janeiro de 1923, Lei Eloy Chaves, que autorizou a criação de Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs) em cada uma das empresas de estrada de ferro no país em favor de seus empregados, com contribuições dos trabalhadores, dos empregadores e do Estado, com direito à aposentadoria para o segurado e pensão por morte do segurado para os dependentes.
A década de 1920 caracterizou-se pela expansão das CAPs para outros setores de trabalho. Na década de 30, destaque para a criação dos institutos de aposentadoria e pensões.
A Constituição de 1934 foi a primeira a utilizar o termo "previdência", estabelecendo o tríplice custeio deste sistema: contribuições do empregado, empregador e Estado.
A Constituição de 1946 inovou ao conferir ao termo "previdência social" status constitucional. Garantiu proteção aos eventos de doença, invalidez, velhice e morte. Marcou o início da sistematização das normas de proteção social.
Em 1960 houve a unificação legislativa previdenciária com a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social (Lops), já que à época "era um retalho, mal remendado, de leis e decretos esparsos" (CHAMON, 2005, p.18).
A unificação administrativa iniciou no mesmo período, com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), autarquia federal que proporcionou a unificação dos IAPs.
Em 1977 foi criado o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (Sinpas), que tinha como objetivo "[…] reestruturar a Previdência Social, revendo as formas de concessão e manutenção de benefícios e serviços, e reorganizando a gestão administrativa, financeira e patrimonial" (EDUARDO; EDUARDO, 2008, p. 7).
A Constituição de 1988 instituiu o tripé da Seguridade Social: saúde, assistência e Previdência Social. Assegurou direitos até então não previstos, como a equiparação dos trabalhadores rurais e urbanos em relação aos direitos sociais; ampliação da licença-maternidade para 120 dias; etc.(CASTRO; LAZZARI, 2014).
A Lei nº 8.029/1990 instituiu o INSS, autarquia federal que atualmente cuida da concessão dos benefícios previdenciários. Em 1991 foram publicadas as Leis nº 8.212 e n. 8.213 que tratam do custeio da seguridade social e dos benefícios e serviços da Previdência, respectivamente. Tais diplomas normativos substituíram a LOPS.
Desde a promulgação da Constituição vigente, a Previdência Social passou por inúmeras reformas, tanto no âmbito constitucional, a exemplo da EC 103/19, como infraconstitucional.
Previdência Social como direito fundamental social
O reconhecimento dos direitos fundamentais é condição para a existência do Estado Democrático de Direito por pelo menos três razões: a) os direitos fundamentais são instrumentos de limitação do poder estatal; b) configuram-se como a legitimação desse poder; e c) tais direitos só alcançam plena eficácia no Estado Democrático de Direito.
Os direitos fundamentais se desenvolveram de acordo com as necessidades humanas de determinada época. O reconhecimento de tais direitos como fundamentais só foi desencadeado a partir de sua positivação, merecendo destaque as Declarações de Direitos da Inglaterra, a exemplo da Magna Carta (1215), Petition of Rights (1628), Bill of Rights (1689) e Act of Settlement (1707) (BERNARDES; FERREIRA, 2015). Todavia, eram assegurados apenas a determinado segmento da sociedade — a inglesa —, ausente o caráter universal.
A difusão dos direitos fundamentais no final do século 18, primeiramente com a Declaração de Virgínia, de 1776, e depois com a Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão, na França, em 1789 (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009). O ápice do reconhecimento mundial se deu no século 20, com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, adotada na Assembleia Geral das Nações Unidas em 1948.
Em razão do desenvolvimento gradativo dos direitos fundamentais, é corriqueira a análise destes através de gerações ou dimensões, nas quais se agrupam determinados direitos que se desenvolveram predominantemente em determinada época e possuem semelhanças quanto à natureza.
Os direitos fundamentais de primeira dimensão foram aqueles inicialmente reconhecidos de forma solene, a partir do século 18, com grande carga do pensamento liberal-burguês da época, marcadamente direitos de defesa, a saber, as ditas liberdades.
A ascensão da burguesia ocasionou o boom industrial nos séculos 18 e 19, o que trouxe consigo diversas mazelas sociais, em especial para a classe operária, que sofreu com o desemprego, jornadas de trabalho exaustivas, salário desvalorizado, condições degradantes do ambiente laboral, etc.
Nesse contexto se propagaram os direitos fundamentais de segunda dimensão, que exigem atuação estatal, mediante prestações com fins de atender as necessidades dos trabalhadores que, sozinhos, não conseguiriam supri-las. Exemplos de tais direitos são os direitos econômicos, culturais e os sociais (MORAES, 2002).
A difusão dos direitos fundamentais de segunda dimensão ocorreu no século 20, em virtude das duas grandes guerras mundiais que evidenciaram a fragilidade humana frente às opressões por parte de Estados ditatoriais. Daí a relevância da Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948, que além de reafirmar os direitos fundamentais, universalizou-os, no intuito de assim melhor garantir a efetividade destes.
Há ainda direitos fundamentais de terceira, quarta, quinta, sexta e até sétima dimensão.
A Constituição de 1988 reconhece a importância dos direitos fundamentais, com título próprio acerca do tema, bem como considerou a dignidade da pessoa humana fundamento da República Federativa do Brasil.
No que concerne aos direitos sociais fundamentais, há vários dispositivos normativos que o evidenciam, em especial o artigo 6º, que elenca como espécie de tais direitos a Previdência Social.
A Previdência Social é sistema de proteção social estatal, com natureza de direito fundamental, consistente na proteção daqueles que contribuem para o sistema — e seus dependentes —, contra os riscos sociais pré-estabelecidos pelo legislador que impossibilitam ou reduzem a capacidade laborativa do contribuinte, de forma a substituir ou complementar o rendimento do trabalho deste ou a complementar a renda mensal de seus dependentes.
A proteção dos direitos fundamentais sociais — como a Previdência Social — em face do poder constituinte derivado se mostra insuficiente, pois imprescindível se faz também resguardá-los da atuação arbitrária do legislador infraconstitucional, evidenciando-se a importância do exame da possibilidade de serem estabelecidas restrições a esses direitos pela atividade legiferante, sobretudo à luz do princípio da vedação do retrocesso social.
O princípio da vedação do retrocesso social tem por escopo servir como "baliza para a impugnação de medidas que impliquem supressão ou restrição de direitos sociais e que possam ser compreendidas como efetiva violação de tais direitos" (SARLET, 2010, p. 78).
Não se trata de invalidação da substituição de medidas igualmente tendentes a concretizar determinada norma constitucional, mas daquelas que representem significativo esvaziamento do comando maior. A discricionariedade do legislador quanto a escolhas de políticas públicas de realização dos direitos fundamentais remanesce incólume; o que não se admite é restrição injustificada de um direito já incorporado no patrimônio jurídico do cidadão.
Não se defende o engessamento do ordenamento jurídico quanto aos direitos sociais, primeiro porque a evolução de tais direitos não só é permitida como também deve ser estimulada; segundo, conforme as precisas palavras de Gonçalves (2010, p. 203), as legislações que tratam sobre esses direitos "podem ser alteradas, mas não revogadas, sem que, em seu lugar, se promulguem novos dispositivos legais e programas de políticas públicas que continuem a preservar os direitos fundamentais sociais".
Em relação à Previdência Social, é importante o reconhecimento do longo e lento processo de sedimentação dos direitos até o momento conquistado, o que embasa a própria condição desse sistema de proteção social como direito fundamental, que visa a proteção da dignidade humana, em especial nos momentos de infortúnios sociais.
Nessa esteira, as alterações legislativas acerca do temário devem estar a par do princípio da vedação ao retrocesso social, no intuito de não esgotar o núcleo essencial dos direitos conquistados gradativamente ao longo da história, devendo ainda ser estimuladas alterações legislativas para a evolução dos direitos atinentes à Previdência Social.
Conclusão
A Previdência Social, no patamar em que se encontra, é fruto de um longo processo de maturação de seus direitos.
Ano após ano, direitos foram lentamente conquistados. Trabalhadores rurais, empregados domésticos, mulheres e até mesmo aqueles que não exercem qualquer atividade laboral gradativamente ganharam espaço no sistema protetivo da Previdência Social. Infortúnios até então desprotegidos, com o tempo ganharam proteção previdenciária.
Não se pode olvidar esse processo de sedimentação dos direitos previdenciários como uma forma de reconhecimento da Previdência Social como direito fundamental de segunda dimensão, o que a torna um instrumento limitador do poder estatal, em especial em relação às arbitrariedades legislativas que eventualmente possam esvaziar o núcleo essencial desse direito fundamental social.
A atividade legiferante, para ter legitimidade, tem por condição a observância do princípio da vedação ao retrocesso social, que não tem por objetivo engessar o ordenamento jurídico previdenciário, mas sim protegê-lo contra alterações legislativas que desnature sua essência, intrinsecamente relacionada à dignidade humana.
REFERÊNCIAS
BACHUR, Tiago Faggioni; AIELLO, Maria Lucia. Teoria e prática do direito previdenciário: incluindo jurisprudência, modelos de petições e de cálculo previdenciário. 2ª ed. São Paulo: Lemos e Cruz, 2009.
BERNARDES, Juliano Taveira; FERREIRA, Olavo Augusto Vianna Alves. Direito Constitucional. 5ª ed. rev. ampl. e atual. Salvador: JusPODIVM, 2015. t. I.
______. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 03 mar. 2023.
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 16ª ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2014.
CHAMON, Omar. Introdução ao direito previdenciário. Barueri: Manole, 2005.
EDUARDO, Ítalo Romano; EDUARDO, Jeane Tavares de Aragão. Curso de direito previdenciário: teoria, jurisprudência e mais de 1200 questões. 5ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
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HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito previdenciário. Barueri: Manole, 2011.
KERTZMAN, Ivan. Curso prático de direito previdenciário. 12ª ed. Salvador: JusPODIVM, 2015.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 4ª ed. ver. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009.
MENEZES, Adriana de Almeida. Direito previdenciário. Salvador: JusPODIVM, 2012.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2002.
PORTO, Priscila Cláudia Vaz. Direitos Sociais: a Liberdade de um Voo a Ser Preservada. Revista SÍNTESE: Trabalhista e Previdenciária, São Paulo, v. 26, n. 309, p. 39-52, mar. 2015.
SANTOS, Marisa Ferreira dos. Direito previdenciário esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2011.
SARLET, Ingo Wolfgang. Segurança social, dignidade da pessoa humana e proibição de retrocesso: revisitando o problema da proteção dos direitos fundamentais sociais. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. (Coords.). Direitos fundamentais sociais. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 75-109.
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