Humberto Lima: Precificação e mercados de carbono

Há um consenso na comunidade científica especializada de que a) as temperaturas médias globais vêm se elevando ao longo das últimas décadas como resultado da ação humana, em especial a emissão de gases causadores do efeito estufa (GEE), e b) de que este aquecimento é fator de desequilíbrio ambiental e causa de eventos climáticos extremos.

Em outros termos: há um vínculo causal entre aquecimento global artificialmente provocado e as graves perturbações nos ecossistemas a que assistimos, como por exemplo o derretimento das geleiras, o aumento do nível dos oceanos e eventos de seca severa.

Essa é uma das conclusões alcançadas pela maior autoridade em assuntos climáticos da atualidade, o IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) — órgão das Nações Unidas responsável por informar os países sobre o tema das mudanças climáticas – conforme publicado em seu sexto relatório de avaliação (Sixth Assessment Report on Climate Change) [1].

No jargão da economia, os danos provocados ao meio ambiente em virtude da emissão de gases do efeito estufa são considerados externalidades negativas, ou seja, um custo indireto causado a terceiros não envolvidos no processo de produção e que, nesse caso, não é naturalmente cobrado do agente produtivo pelas forças do mercado.

Para ficar mais claro, tome, como exemplo, as emissões de gases de escapamento de veículos automotores, que contribuem em grande medida para a poluição do ar das cidades e para o surgimento de certas doenças respiratórias. O custo desse dano ambiental e humano não é pago pelas fabricantes nem pelos usuários dos veículos. Tais externalidades negativas, portanto, resultam no chamado "custo social do carbono" [2].

Dessa constatação notou-se a necessidade de criar mecanismos econômicos destinados a compensar a falha de mercado decorrente das externalidades negativas das emissões que não são refletidas pelo mercado sobre o agente emissor. A solução foi precificar as emissões de carbono e outros gases do efeito estufa, isto é, impor artificialmente um custo (ou "preço") sobre as emissões. Assim, o preço sobre o carbono fornece um sinal econômico, permitindo que os mercados (em vez dos governos) determinem onde as emissões podem ser reduzidas pelo menor custo.  

Das diferentes estratégias de precificação implementadas, que serão apresentadas na seção seguinte, surgem mercados de carbono correspondentes para a negociação dos resultados de atividades de mitigação de emissões de GEE adotadas pelos agentes produtivos.

Diferentes modelos de precificação e tipos de mercados do carbono
Existem, basicamente, três modelos ou estratégias de precificação do carbono, que serão brevemente apresentadas a seguir, juntamente com o tipo de mercado que delas deriva, quando for o caso. O objetivo aqui não é fazer uma análise minuciosa dos mecanismos de mercado derivados de cada um dos modelos de precificação, mas apenas oferecer ao leitor uma visão conceitual mais clara do complexo e fragmentado cenário dos mercados de carbono.

O sistema da tributação do carbono
O sistema de tributação ("carbon tax") faz incidir diretamente um imposto sobre a emissão do carbono e outros gases do efeito estufa, proporcionalmente ao volume de gás emitido. Mais precisamente, é cobrado um imposto sobre o conteúdo de carbono da produção de combustíveis fósseis e a geração de eletricidade. Também é possível integrar o imposto sobre o carbono aos royalties já pagos pelas indústrias de mineração de carvão e perfuração de petróleo e gás, por exemplo. Uma vez instituído o imposto, o aumento nos preços de combustíveis e energias poluentes induzido pela tributação do carbono acaba fomentando a transição para as fontes limpas, como energia solar, eólica e hidrogênio verde.

O imposto pode se aplicar sobre a emissão de diferentes tipos de gases de efeito estufa, como dióxido de carbono, metano, óxido nitroso e gases fluorados, de forma que cada país pode definir o escopo da sua tributação e a parcela de emissões de gases de efeito estufa afetada. Por exemplo, o imposto sobre emissões na Espanha se aplica apenas a gases fluorados, taxando apenas 2% das emissões totais do país. Lichtenstein, por outro lado, cobre mais de 81% de suas emissões de gases de efeito estufa com o imposto [3].

Do sistema de tributação não deriva um mercado de carbono para os agentes emissores, já que seu objetivo principal é gerar receita para o Estado. Essa receita poderá ser aplicada em políticas públicas de proteção ao meio ambiente ou políticas econômicas destinadas a neutralizar os preços mais altos de combustíveis e da energia elétrica, que provavelmente serão consequência da tributação das emissões de GEE.

O Sistema de Comércio de Emissões (emissions trading system – ETS)
Uma outra forma de precificar a emissão de gases do efeito estufa é através da imposição de limites aos volumes de emissões de determinados setores da economia. A partir daí são distribuídas permissões de emissões (allowances) aos agentes produtivos, que devem ser utilizadas anualmente para cobrir integralmente o volume total de emissões do ano anterior.

Existem basicamente duas maneiras pelas quais os Estados distribuem permissões às empresas:

a) através de concessões gratuitas, em número correspondente ao limite de emissões a que o agente produtivo está sujeito, na proporção de uma permissão para cada tonelada métrica de CO₂ ou outro gás equivalente (digamos, se o limite é 100 toneladas métricas de CO₂, o agente recebe 100 permissões do governo).

b) através de leilões, em que as empresas precisam comprar as permissões junto ao governo. A quantidade de permissões disponíveis para aquisição nos leilões é definida pelo Estado e o preço flutua de acordo com a oferta e demanda. O método dos leilões é o recomendado pelos organismos internacionais (ex: União Europeia, OCDE, Banco Mundial), por razões de transparência. Evita-se a concessão de permissões por motivos discricionários e ainda possibilita que a renda recebida seja empregada nas políticas ambientais [4].

Mas o fato é que na prática os governos tem adotado uma mistura dos métodos, com um percentual das permissões distribuído gratuitamente (prática conhecida como "grandfathering") e outro leiloado.

Uma vez de posse das permissões, as empresas devem utilizá-las, como já dito, para cobrir o volume total de suas emissões do ano anterior, que por sua vez devem respeitar o limite estabelecido pelo governo. Caso a empresa tenha emitido um volume maior que o autorizado, ela pode comprar permissões adicionais de outras empresas para compensar o excedente. Ou ainda, caso o volume emitido pela empresa tenha ficado aquém do teto definido, ela pode reservar as permissões não utilizadas para anos seguintes ou mesmo vendê-las no mercado para outras empresas. Forma-se assim o sistema de comércio de emissões, baseado na estratégia de "limitar e comercializar" (cap-and-trade).

É sob esse modelo que está sendo cogitada a implementação do mercado regulado de carbono no Brasil.

O sistema de créditos de carbono
O sistema de créditos de carbono também é uma modalidade de precificação baseada na lógica de mercado. Através do desenvolvimento de projetos que visam evitar a emissão de gases do efeito estufa (ex: através da redução de emissões de desmatamento e degradação florestal – Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation – REDD) ou remover os gases da atmosfera (ex: através de tecnologias de captura e armazenamento de carbono), são gerados créditos que por sua vez podem ser utilizados para compensar emissões (offsetting) ou comercializados. Cada crédito de carbono representa 1 tonelada métrica de dióxido de carbono equivalente (tCO₂e) evitada ou removida.

A lógica do crédito de carbono se apoia na premissa de que, por mais que uma empresa (ou uma entidade jurisdicional, como países e estados) se esforce em realizar seu compromisso de descarbonização, uma parcela de suas emissões será mais difícil de ser eliminada. Logo, depois de empreender esforços em 1) evitar e 2) reduzir emissões de gases do efeito estufa, a empresa poderá então 3) compensar a parcela restante com a aquisição e a aposentadoria [5] de créditos de carbono.

Portanto, a compensação deve ser encarada como uma estratégia subsidiária nos esforços globais de mitigação da empresa. Isso significa dizer que a compensação de emissões via aquisição e aposentadoria de créditos de carbono somente deve ser utilizada para a parcela de emissões que não pôde ser reduzida, o que por sua vez é resultado do que não pôde ser evitado. Fala-se, assim, na "hierarquia da mitigação", que deve obedecer à lógica evitar-reduzir-compensar.

É importante não confundir o sistema de créditos gerados de projetos de prevenção de emissões ou remoção de gases do efeito estufa (offsets), com o modelo anteriormente apresentado de comércio de permissão de emissões (allowances). Enquanto aquele (sistema de créditos) é resultado da execução de atividades adicionais de mitigação por parte das empresas, e de oferta em tese ilimitada, este (sistema de comércio de emissões) é vinculado ao mercado de permissões de emissões cuja oferta é limitada e regulada pelo Estado. Nada impede, porém, que estes dois sistemas funcionem de forma complementar em uma mesma jurisdição, como ocorre, por exemplo, com o California Cap-and-Trade Program e o California Compliance Offset Program.

A oferta e a demanda de créditos de carbono podem se justificar em virtude de compromissos de descarbonização de diferentes naturezas:

a) compromissos ajustados em tratados internacionais, na estrutura da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas. Daí formando o mercado internacional de créditos de carbono, composto pela negociação de "Certificados de Redução de Emissão" (Cers) no sistema do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, estabelecido pelo Protocolo de Quioto (1997), pelos créditos oriundos da descarbonização da aviação civil internacional (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation – Corsia) e pelos “resultados de mitigação internacionalmente transferidos” (Internationally transferred mitigation outcomes – ITMOs), previstos no Acordo de Paris (2015). Esses créditos, via de regra, podem ser utilizados pelos países para cômputo de suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (Nationally Determined Contributions – NDC) para o atingimento da meta global de limitação do aquecimento global;

b) obrigações impostas por legislação doméstica de governos regionais, nacionais ou subnacionais, que dão origem a mercados regulados de créditos de carbono. Essas obrigações normalmente derivam de sistemas cap-and-trade, como discutido anteriormente, mas a legislação autoriza e reconhece, ao lado das permissões, a utilização de créditos de carbono originados de projetos certificados de acordo com regras legais. Como exemplo: o Canada Federal GHG Offset System e o California Compliance Offset Program; e

c) compromissos voluntários de descarbonização assumidos por empresas e outras entidades, que geralmente vão além do que exige a legislação a que estão sujeitos (ex: compromisso de neutralidade climática, net zero), o que dá origem aos mercados voluntários de créditos de carbono. Nesse contexto, os projetos de geração de créditos (de emissões evitadas ou remoção), são auditados por empresas independentes e certificados de acordo com padrões (standards) definidos por organizações não-governamentais (ex: Verra/VCS, Gold Standard). Essas entidades também servem como registros da emissão e da aposentadoria dos créditos, que são “etiquetados” de acordo com o padrão e a metodologia em que foram certificados. A partir daí esses créditos podem ser negociados em bolsas de valores ou plataformas de negociação até serem adquiridos e aposentados por empresas ou indivíduos em seus propósitos voluntários de compensação.

E é esta a breve apresentação do atual cenário dos mercados de carbono que este espaço comportava e que esperamos ter atendido ao despretensioso objetivo de contribuir, ainda que por pouca margem, para uma compreensão mais clara do tema.