Martins e Costa: Conta vinculada e o CNJ — zelo excessivo?

Criado em 2009 pela Instrução Normativa nº 03/2009 [1], no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o instituto da conta-depósito vinculada foi criado com o objetivo de resguardar a administração quanto às obrigações trabalhistas relativas a empresas contratadas para prestar serviços de forma contínua, por meio de dedicação exclusiva de mão de obra. Isso porque o Estado constantemente estava sendo responsabilizado pela Justiça Laboral pelo não pagamento das empresas contratadas nos processos licitatórios a seus empregados [2].

Assim, tal conta, aberta em nome do prestador de serviço, seria alimentada pela administração por meio de um destaque do valor mensal contratado a ser repassado para a empresa referente às provisões de 13º salário, férias e 1/3 constitucional de férias, multa sobre o FGTS e contribuição social para as rescisões sem justa causa e encargos sobre as parcelas supracitadas. Ao cabo e ao fim, poderia chegar a ser mensalmente reservado 33,25% para pagamento dos encargos trabalhistas [3].

Ainda, a movimentação de tal conta depende da autorização do órgão contratante e exclusivamente para o pagamento dessas provisões, o que ocorreria ao final do contrato, na presença do sindicato da categoria correspondente aos serviços contratados, do comprovante de quitação de todos os encargos trabalhistas e previdenciários relativos ao serviço contratado geralmente. No entanto, seria possível a liberação de tais recursos na vigência do contrato em caso de eventuais encargos ou indenizações trabalhistas a serem pagos (v.g. demissão sem justa causa), por meio da comprovação da situação que ensejou o pagamento de tais despesas, devendo ser apresentado o comprovante das transferências bancárias realizadas para a quitação das obrigações trabalhistas.

Em função da redação do artigo 477 da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) à época da IN nº 02/2008, quando o Conselho Nacional de Justiça instituiu a conta-vinculada, por meio da Resolução nº 98, de 10 de novembro de 2009 [4], a interpretação acerca do trecho "na presença do sindicato da categoria correspondente aos serviços contratados", inscrito no artigo 12 desta resolução, foi a de que seria necessária a homologação do Termo de Rescisão do Contrato de Trabalho (TRCT) pelo sindicato, sem ressalvas, para que houvesse a liberação das verbas ainda depositadas ao final do contrato.

Caso assim não o ocorresse, dever-se-ia reter tais recursos pelo período de cinco anos, em função da prescrição quinquenal prevista na Constituição [5], em seu artigo 7º, XXIX, bem como do prazo prescricional das pretensões contra a administração pública em geral [6]. Tal entendimento restou consignado à época da Resolução CNJ nº 169/2013, como se depreende da leitura do acórdão referente à Consulta nº 0003408-38.2014.2.00.0000, sob a relatoria do Conselheiro Valtércio de Oliveira, em 2/4/2018. In verbis:

"Assim, com o objetivo de evitar distorções quanto ao entendimento versado nos procedimentos, de modo a conferir segurança e uniformidade às condutas a serem observadas pelos tribunais quanto ao tema, acolho o parecer da Secretaria de Controle Interno e estendo o decidido no procedimento nº 00002928-26.2015.2.00.0000 para os demais procedimentos (0002816-91.2014.2.00.0000 e 0003408-38.2014.2.00.0000) para considerar que realizados os pagamentos devidos e havendo eventual saldo na conta-depósito vinculada, o montante deverá ser movimentado para a contratada após cinco anos da data de encerramento da vigência do contrato, devendo o tribunal ou conselho manter controle sobre os saldos eventualmente existentes".

Portanto, o quadro desenhado até o momento era de que a liberação dos recursos remanescente da conta-vinculada ao final do contrato somente seria feita após cinco anos da data de encerramento da vigência do contrato ou após a comprovação da quitação de todos os encargos trabalhistas e previdenciários relativos ao serviço contratado por meio da homologação do TRCT junto ao sindicato.

Em 2017, no entanto, em função da revogação do parágrafo primeiro do artigo 477, da CLT, na ocasião da rescisão do contrato de trabalho, passou-se a não mais se requerer a homologação do TRCT perante o sindicado, bastando, para fins trabalhistas, simples recibo de quitação assinado pelo funcionário. Com base nisso, surgiu uma questão: tendo em vista a ausência da exigência de homologação pela própria CLT, poderiam as empresas requisitarem o levantamento dos recursos depositados na conta vinculada antes de transcorridos os cinco anos e sem a "presença do sindicato"?

A resposta veio em 2019 por meio da Resolução CNJ nº 301/2019 [7] e por meio das respostas, nos anos seguintes, às Consultas nºs 0001605-10.2020.2.00.0000 [8], 0006090-19.2021.2.00.0000 [9] e 0007989-86.2020.2.00.0000 [10]: não é possível abrir mão da homologação do TRCT junto ao sindicato para que haja a liberação das verbas. Isso, porque tal exigência é uma forma qualificada de fiscalização por parte da administração pública quanto às obrigações trabalhistas, o que é próprio do rigor administrativo necessário para com a máquina pública.

Nessa toada, a legislação trabalhista, consoante entendimento esposado pelo Conselho Nacional de Justiça, passou a prever apenas um padrão mínimo, de maneira que, em obediência ao decidido na ADC nº 16 e no Tema 246 do Supremo Tribunal Federal, a conta-vinculada existe para ser um instrumento de gestão de contratos administrativos qualificador da atuação estatal na condição de fiscal do contrato. Assim, certo é que a previsão da homologação rescisória pelo sindicato ou pelo Ministério do Trabalho como requisito para a liberação dos valores da conta vinculada é verdadeiro esmero com a res publica, o que é naturalmente esperado da atuação da administração.

Não obstante, o CNJ abriu uma exceção:

"Caso a empresa, após o término do contrato, não realize as comprovações necessárias para a liberação dos valores bloqueados, a Administração deverá reter o montante depositado na conta vinculada, com fundamento no artigo 7º, inciso XXIX, da Constituição Federal, e no artigo 11 da CLT, pelo prazo a) de dois anos, caso o empregado não tenha ajuizado ação trabalhista e b) de cinco anos, caso o empregado tenha ajuizado ação trabalhista" [11].

Portanto, se o empregado não tiver ajuizado ação trabalhista no prazo prescricional de dois anos, nos termos do artigo 7º, inciso XXIX, da Constituição, e do artigo 11 da CLT, e a contratada comprove a inexistência de reclamações trabalhistas quanto ao empregado, é possível, a priori, que tais valores da conta vinculada sejam retidos apenas pelo prazo de dois anos.

Não obstante a moldura normativa traçada pelo Conselho Nacional de Justiça para as contratações de serviços contínuos com mão de obra exclusiva no âmbito do Poder Judiciário, indaga-se: seria um zelo excessivo por parte do CNJ continuar a exigir a homologação junto ao sindicato para a liberação dos recursos antes mesmo de transcorridos os dois ou cinco anos, a depender do caso, do fim da vigência contratual?

Parece que, sim, é um zelo por demasiado, visto que a própria CLT revogou tal exigência antes esculpida em seu artigo 477. Eventuais vícios quanto ao recibo de quitação simples pelo funcionário devem ser resolvidos junto à Justiça Laboral somente entre o ex-funcionário e o seu empregador, não cabendo responsabilização da administração pública subsidiária por culpa in vigilando. Conforme delineado pela Lei de Liberdade Econômica [12], em seus artigos 2º, II; e 3º, V, a boa-fé do particular quanto aos atos particulados no exercício da atividade econômica e perante o poder público é presumida.

Portanto, obrigar que a empresa contratada, por ato normativo diverso de lei [13], apresente a homologação do TRCT junto ao sindicato para acessar os recursos da conta-vinculada após o término do contrato oriundo da licitação não necessariamente coaduna-se com o ordenamento jurídico [14].

Não obstante, cabe lembrar que a administração, ao ser parte em um contrato administrativo, não está em posição de igualdade com o particular. Goza das chamadas prerrogativas da administração em função do caráter indisponível do interesse público o qual visa à consecução, podendo o fazer por meio das cláusulas exorbitantes [15].

Afinal, cuidados a mais são sempre bem-vindos, principalmente em se tratando de trabalhadores, os quais são tidos como partes vulneráveis dentro da ótica da legislação trabalhista.

Referências Bibliográficas

BRASIL. Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d20910.htm>. Acesso em: 30 de jun. de 2023.

_________. Constituição da República Federativa Brasileira de 1988. Disponível em < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 30 de jun. de 2023.

_________. Instrução Normativa nº 03, de 15 de outubro de 2009 (Revogada pela IN nº 12, de 2020. Disponível em: <https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas-revogadas/instrucao-normativa-no-03-de-15-outubro-de-2009-revogada-pela-in-no-12-de-2020>. Acesso em: 30 de jun. de 2023.

_________. Conselho Nacional de Justiça. Resolução nº 98, de 10 de novembro de 2009. Disponível em: < https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/atos-normativos?documento=59>. Acesso em: 30 de jun. de 2023.

_________. Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13874.htm>. Acesso em: 30 de jun. de 2023.

_________._________. Resolução nº 309, de 11 de março de 2020. Disponível em: <https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/3145>. Acesso em: 30 de jun. de 2023.

_________._________. Consulta nº 0001605-10.2020.2.00.0000. Disponível em: <https://www.cnj.jus.br/InfojurisI2/downloadDocumento.seam;jsessionid=B068AAE865F5C3F8963E90FD6B7B5BBA?fileName=16051020202000000___CONS+1605-10.pdf&numProcesso=0001605-10.2020.2.00.0000&numSessao=66%C2%AA+Sess%C3%A3o+Virtual&idJurisprudencia=51681&decisao=false>.  Acesso em: 30 de jun. de 2023.

_________._________. Consulta nº 0007989-86.2020.2.00.0000. Disponível em: <https://www.cnj.jus.br/InfojurisI2/downloadDocumento.seam?fileName=0007989-86.2020.2.00.0000&numProcesso=0007989-86.2020.2.00.0000&numSessao=113%C2%AA+Sess%C3%A3o+Virtual&idJurisprudencia=54087&decisao=false>. Acesso em: 30 de jun. de 2023.

_________._________. Consulta nº 0006090-19.2021.2.00.0000. Disponível em: <https://www.cnj.jus.br/InfojurisI2/downloadDocumento.seam?fileName=0006090-19.2021.2.00.0000&numProcesso=0006090-19.2021.2.00.0000&numSessao=1%C2%AA+Sess%C3%A3o+Virtual+de+2023&idJurisprudencia=54141&decisao=false>. Acesso em: 30 de jun. de 2023.

TORRES, Ronny Charles de. Lei de licitações públicas comentadas. 12ª ed. Rev. ampl. e atual. São Paulo: Ed. Jus Podivm, 2021.