A teoria da escolha pública é um movimento iniciado na década de 1950 cujo principal objetivo é a aplicação dos métodos da economia à análise de objetos ligados à ciência política, como grupos de interesse e eleições. A origem mais remota da public choice remonta ao século 18, mais precisamente aos escritos de Marie Jean Antoine de Caritat, o marquês de Condorcet, sobre o paradoxo do voto. Entretanto, enquanto escola de pensamento com alguma unidade e certa proximidade temporal de escritos, sua origem se vincula a algumas obras clássicas formuladas por cientistas políticos e economistas: Duncan Black (1958), James Buchanan e Gordon Tullock (1962), Mancur Olson (1965), Kenneth Arrow (1951), Anthony Downs (1957) e William Riker (1962). Em suma, trata-se de uma análise econômica do processo político (PEREIRA, 1997).
O que essa escola de pensamento, que possui diversas vertentes e múltiplas linhas de pesquisa, tem a dizer no sentido de contribuir com a análise da tramitação da reforma tributária (PEC 45/2019) no Congresso?
A obra de Mancur Olson de 1965, intitulada The Logic of Collective Action é especialmente útil nessa breve empreitada. Olson constatou que grupos de interesse grandes e dispersos — como consumidores e desempregados —, apesar de possuírem significativa relevância quantitativa e de serem frequentemente enaltecidos em discursos políticos, apresentam grande dificuldade de coordenação. Os custos de organização e defesa de interesses no caso de um grupo tão numeroso e heterogêneo são proibitivos, o que dificulta sua articulação e atuação junto aos congressistas no sentido da implementação de leis que os beneficiem. Por outro lado, grupos pequenos e bem articulados, cujo custo de organização e mobilização é menor, apesar da menor relevância quantitativa, tendem a defender seus interesses de maneira muito mais efetiva. São capazes de pressionar os congressistas pela aprovação de leis que os beneficiem, mesmo que em detrimento de outros grupos mais numerosos, mas menos organizados.
Sobre os grupos pequenos e organizados, é ilustrativo o exemplo apresentado por Butler (2012). Segundo o autor, a public choice assume que os membros dos referidos grupos — como produtores de tomate ou membros de companhias de ópera — têm um forte incentivo a se organizar politicamente, e buscarão proteger e promover seus interesses tendo em vista que têm muito a ganhar (ou perder) quando decisões coletivas são tomadas a favor deles (ou contra eles). Enquanto a proibição de tomates importados, diz Butler (2012, p. 60), “é de grande interesse aos produtores de tomate, significa apenas uma perda de escolha minúscula para os consumidores”. O mesmo ocorre no caso do subsídio para uma casa de ópera, que “pode dobrar as receitas da companhia, contudo acrescenta apenas uns poucos centavos à taxa de impostos de alguém”. O resultado é que pequenos grupos com interesses concentrados se tornam participantes muito mais ativos e eficientes no processo de tomada de decisão coletiva do que grupos bem maiores com apenas interesses difusos, com altos custos de coordenação.
Ainda valendo-nos da obra de Butler, é relevante assinalar que os grupos de interesse pequenos e organizados sabem que suas reivindicações serão mais facilmente atendidas se não houver atritos com os grandes grupos (como os consumidores ou os “pagadores de impostos”) ou com os políticos que os representam. Nesse sentido, é frequente que disfarcem suas demandas na “linguagem do interesse público”. Utilizando mais uma vez o exemplo dos produtores de tomate, os lobistas que os representam “podem argumentar que a proibição da importação pode nos salvar de tomates de baixa qualidade ou de tomates com doenças provenientes do exterior, e que iria alavancar empregos agrícolas e a prosperidade local” (BUTLER, 2012, p. 60). Como não há um interesse coordenado o suficiente para contradizer referidos argumentos — que podem ser verdadeiros ou não, parcial ou integralmente —, no nível retórico, a vitória dos lobistas é fácil.
Voltando à tramitação da reforma tributária (PEC 45/2019) no Congresso Nacional, o raciocínio da vertente da teoria da escolha pública aqui resumido permite um exercício de prognose. Aprovada na Câmara dos Deputados em 7 de julho e no Senado, semana passada (voltou para a Câmara), é possível prever que até o fim de sua tramitação grupos de interesse pouco representativos quantitativamente, mas muito bem organizados e com fortes incentivos a fazer valer suas reivindicações, irão pressionar os parlamentares a subverter, cada vez mais, a lógica da reforma.
A referida lógica é a simplificação do sistema tributário, materializada, entre outros aspectos, no estabelecimento de uma alíquota padrão. Para a melhor compreensão da reflexão que ora se propõe, cabe um breve resumo das linhas gerais da reforma.
Na esfera federal, propõe-se a extinção da PIS e da Cofins, que seriam unificadas em uma só contribuição social chamada de Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), bem como a extinção do IPI, que seria substituído pelo imposto sobre produção, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente (Imposto Seletivo). Já no âmbito subnacional, é proposta a extinção do ICMS e do ISS, a serem substituídos pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), com legislação única nacional e competência compartilhada entre estados, municípios e o Distrito Federal, com fixação de alíquota, por cada ente, que será única em seu território, ressalvadas as exceções constitucionais (BRASIL, 2023b).
Segundo didática explicação do Ministério da Fazenda, “é como se o IBS/CBS correspondesse a um único tributo para o contribuinte, mas que sob a ótica dos entes federados se desdobra nas três alíquotas federal (CBS), estadual (IBS-E) e municipal (IBS-M)”. Todos os entes compartilham a base de cálculo do imposto, que será uniforme, e “cada um administra sua alíquota-padrão por legislação própria, com a peculiaridade de que essa alíquota deverá ser a mesma para bens e serviços consumidos dentro da localidade” (BRASIL, 2023a).
A alíquota padrão será aplicável a todos os bens e serviços, o que vai na linha da menor interferência da tributação nos incentivos econômicos, em homenagem à isonomia, permitindo que recursos fluam para atividades mais produtivas. Ademais, referida padronização gera simplificação e tende a reduzir custos da conformidade tributária por parte dos agentes econômicos.
Há, contudo, exceções expressamente previstas, divididas em duas naturezas: i) regimes específicos de tributação, os quais, em sua maior parte, fogem do regime normal de incidência e são de natureza técnica; e ii) tratamentos favorecidos, por meio da adoção de alíquota reduzida de 40% da alíquota padrão ou até mesmo de alíquota zero.
A busca por tratamentos favorecidos é o exemplo mais cristalino da veracidade de certas reflexões da public choice. Marcos Mendes, ao comentar sua participação em audiência pública no Senado a respeito da reforma tributária, da qual participaram onze setores econômicos ou profissões, consignou que “as apresentações pareciam um feirão tributário: todos tentando ampliar os já largos privilégios criados na Câmara. […] começavam com afirmações do tipo: ‘a reforma é muito boa. Mas veja bem, no caso do meu setor…” [1]. Referida prática tende a permear todo o trâmite.
Apesar de ser melhor do ponto de vista do “pagador de impostos” que não haja regimes diferenciados ou tratamentos favorecidos, cada agente, individualmente, despende recursos e pleiteia vantagens, com grande possibilidade de ser atendido, pois a “troca de favores”, no sentido de “eu apoio o seu favorecimento e você apoia o meu” (BUTLER, 2012), sem antagonismo de grupos numerosos, mas dispersos, caracteriza as negociações políticas.
Segundo o Tribunal de Contas da União, “os melhores estudos disponíveis demonstram que as alíquotas reduzidas e regimes diferenciados, embora produzam alguns benefícios, não são a melhor maneira de atingir os objetivos”, o que é especialmente verdade para um país como o Brasil, que dispõe de sistemas de transferências diretas. O órgão ainda afirma que “não existem motivos técnicos para a manutenção de alíquotas diversas e de incentivos para regimes diferenciados, que ainda existem pela dificuldade política de se corrigir erros de desenho na implementação de IVA mais antigos” (BRASIL, 2023b).
Mesmo diante desse cenário, no qual há clareza por parte de todos os agentes a respeitos dos benefícios da maior homogeneidade de alíquotas — até mesmo porque, quanto mais alíquotas diferenciadas, maior precisa ser a alíquota geral, para compensar os privilégios —, a “lógica da ação coletiva”, vislumbrada por Olson, impera, e deve imperar, com bons resultados para os que pleiteiam vantagens para seu pequeno e forte grupo, até o final do trâmite da PEC 45/2023, em detrimento do grande e desorganizado grupo dos “pagadores de impostos”. Como nos esclarece Stigler (1971, p. 10), quando uma indústria recebe uma concessão do Estado — que pode ser a obtenção de uma regulação específica do seu interesse, um subsídio ou uma medida protetiva —, seu benefício fica aquém do prejuízo causado ao restante da comunidade. Referido cenário é retratado com certa dose de ironia por Friedman e Friedman (2020):
“Protestamos contra os ‘interesses especiais’, exceto quando o ‘interesse especial’, por acaso, é o nosso. Cada um de nós sabe que o que é bom para si é bom para o país — então o nosso ‘interesse especial’ é diferente. O resultado final é um labirinto de seguidas restrições que tornam quase todos nós piores do que estaríamos se fossem todas eliminadas. Perdemos muito mais com as medidas que servem a outros ‘interesses especiais’ do que ganhamos com as medidas que servem a nosso ‘interesse especial’”.
Por fim, especificamente no contexto da atual reforma tributária, vale citar dois alertas, feitos em recentes colunas jornalísticas, que se alinham à public choice. O primeiro, do economista Joel Pinheiro da Fonseca é: “toda vez que o representante de um setor ou classe defende uma alíquota especial para si, o que ele está dizendo é que ele quer tirar seu dinheiro e te tratar como otário” e, como consequência, torna “toda a economia menos eficiente e a legislação tributária mais complexa, contrariando a razão de ser da reforma” [2]. O segundo, do doutor em sociologia Celso Rocha de Barros, vai na mesma linha:
O leitor talvez devesse prestar mais atenção, por exemplo, nos deputados que tentam contrabandear isenções fiscais no projeto de reforma tributária do governo. Lembre-se: a não ser que você tenha um amigo deputado, nenhuma dessas reduções de imposto será para você. Você vai é pagar a parte de quem tem amigo deputado [3].
Referências
BRASIL. Ministério da Fazenda. Alíquota-padrão da tributação do consumo de bens e serviços no âmbito da Reforma Tributária. Brasília: Assessoria Especial de Comunicação Social, 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Resultados do grupo de trabalho sobre a reforma tributária. Brasília: Secretaria-Geral de Controle Externo, 2023.
BUTLER, Eamonn. Public choice: a primer. London: The Institute of Economic Affairs, 2012.
FRIEDMAN, Milton; FRIEDMAN, Rose. Livre para escolher. 8 ed. Rio de Janeiro: Record, 2020.
OLSON, Mancur. The logic of collective action: public goods and the theory of groups. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965.
PEREIRA, Paulo Trigo. A teoria da escolha pública (public choice): uma abordagem neoliberal? Análise Social, vol. xxxii (141), 1997, 2, pp. 419-442.
STIGLER, George J. Source. The theory of economic regulation. Journal of Economics and Management Science, v. 2, nº 1, 1971, pp. 3-21.
[1] https://www1.folha.uol.com.br/colunas/marcos-mendes/2023/10/feirao-tributario.shtml
[2] https://www1.folha.uol.com.br/colunas/joel-pinheiro-da-fonseca/2023/10/nao-deixe-a-reforma-tributaria-te-fazer-de-otario.shtml
[3] https://www1.folha.uol.com.br/colunas/celso-rocha-de-barros/2023/10/impostos-estao-ficando-mais-justos.shtml
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