A Circular Bacen 3.978, publicada em 2020, tem como objetivo principal a prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo. Contudo, sua implementação traz a necessidade de um debate sobre os limites da intervenção regulatória e os impactos na liberdade econômica das empresas e indivíduos.
A problemática se agrava quando instituições financeiras, baseadas na interpretação da circular, passam a exigir a regularidade do CPF ou CNPJ para a emissão de boletos bancários e outras operações financeiras, criando barreiras para aqueles com pendências junto à Receita Federal.
Nesse contexto, uma questão crucial surge: as medidas previstas na Circular Bacen 3.978 configuram uma proteção necessária ou podem caracterizar alguma forma de excesso ou sanção política?
Pequenos problemas de cadastro ou com declarações de IRPJ e IRPF podem justificar o cancelamento ou bloqueio de contas? Será que os bancos podem deixar de emitir boletos bancários por essas razões?
Contextualização da Circular Bacen nº 3.978
Em 2020, o cenário econômico global foi profundamente impactado pela pandemia de Covid-19, levando o Banco Central (Bacen) a fortalecer os mecanismos financeiros. A popularidade crescente dos criptoativos também apresentou desafios adicionais para a segurança financeira devido à sua natureza descentralizada e potencial para uso em atividades ilícitas.
Dentre as obrigações e práticas exigidas, verifica-se a identificação e verificação contínua dos clientes, monitoramento das transações, manutenção de registros detalhados e treinamento de funcionários para identificar e reportar atividades suspeitas. Além disso, a circular confere aos bancos poderes para suspender transações, recusar clientes de alto risco e relatar atividades suspeitas ao Coaf.
Da problemática
A questão é que com a edição da Circular Bacen 3.978, recentemente, alguns bancos passaram a criar exigências para a emissão de boletos bancários. Para fins deste artigo, cita-se o exemplo de uma mensagem circulada por uma instituição financeira, que indicava que não seria mais permitida a emissão de boletos e bolecodes para pagadores e/ou beneficiários finais (CNPJ ou CPF) que estivessem com status diferente de ativo/regular na Receita Federal. A mensagem do banco dizia:
“Atenderemos a Instrução Normativa da Receita Federal n. 2.119 e n. 2.172 bem como a Circular Bacen 3.978 que resulta em uma nova crítica na emissão de boleto e bolecode.”
Em uma leitura superficial, poderia ser afirmado que a mensagem acima estaria em conformidade com as regulamentações estabelecidas pelas Instruções Normativas da Receita Federal e pela Circular do Bacen. No entanto, é necessário distinguir alguns elementos e desconstruir a ideia acima.
Por meio da redação genérica da circular e da interpretação de diversos dispositivos (por exemplo: artigos 13, 16, 17 e 24), criou-se uma zona cinzenta e extremamente subjetiva, onde as instituições financeiras se sentiram autorizadas a implementar restrições que podem ser mostrar excessivas e desproporcionais.
Essa interpretação sistemática da circular por algumas instituições financeiras, vem levando à negativa de emissão de boletos para clientes e não clientes com pendências cadastrais.
Regularidade do cadastro e suas implicações
É amplamente reconhecida a exigência da necessidade de Cadastro de Pessoas Físicas ou cadastro da pessoa jurídica para diversas situações da vida cotidiana. É uma forma de identificação e controle. Sem a respectiva numeração, não será possível a abertura de contas, realização de operações imobiliárias, aquisição de bens imóveis e respectivo registro desses ativos (ex: veículos, aeronaves etc.), emissão de passaporte ou a prática de diversos atos formais.
Entretanto em nenhum momento, a instrução normativa da Receita Federal expressamente restringe a necessidade de um cadastro totalmente regularizado para a prática de atividades básicas, principalmente, no tange ao CPF do contribuinte.
Ao longo dos anos, observa-se uma ambiguidade na atribuição de sanções e restrições, confundindo a inexistência de cadastro com situações de cadastro irregular ou pendente de regularização.
Parece existir haver uma confusão entre o ato de ter cadastro previsto nas referidas normas e, de outro lado, a situação jurídica fiscal do status cadastral.
Em alguns casos, a depender da situação cadastral, pode sim ser atribuído efeitos equivalentes à inexistência de cadastro, como por exemplo, nulo, baixado ou cancelado.
Entretanto, não nos parece razoável que situações de simples erro cadastral, algum atraso de declaração ou pendência fiscal sejam atribuídos os mesmos efeitos de inexistência de cadastro.
Não obstante, o CPF é um registro de contribuintes mantido pela Receita Federal, originalmente destinado à coleta e gerenciamento de informações fiscais. Da mesma forma o CNPJ.
Com o passar do tempo, por exemplo, o CPF ultrapassou os limites do imposto de renda e tornou-se um documento de suma importância no cotidiano do brasileiro pelo fato de a identidade no Brasil ser atribuída de forma descentralizada pela União e pelos Estados.
Com o advento da Lei nº 14.534/23, o CPF tornou-se o único número de identificação geral no país. Note-se que o cadastro do CPF evoluiu a tal ponto que transcendeu um número de identificação para coleta de informações pela administração tributária a nível nacional, tornando-se um verdadeiro mecanismo de identificação geral no país, passando a ser utilizado por diferentes entidades do setor público e privado.
Portanto é necessário desmembrar os institutos jurídicos por traz desses cadastros, de um lado é uma forma de identificação, de outro lado que não pode se misturar são as questões fiscais que envolvem a administração tributária.
Exigências legais e restrição de direitos
Em alguns casos, mediante previsão legal, é possível exigir a regularidade do cadastro para a prática de certos atos, principalmente quando atrelado à administração pública. Exemplos incluem a participação em procedimentos licitatórios, concursos públicos e a obtenção de benefícios sociais. Essas exigências são legítimas e previstas em lei, garantindo que apenas aqueles com situação fiscal regular possam acessar determinados direitos e oportunidades.
Da mesma forma, entende-se que a existência de irregularidades que implicam efeitos equivalentes ou próximos à inexistência de cadastro (como status de nulo, baixado ou cancelado) pode ser passível de previsão normativa e restrições por diferentes entidades, tanto no setor público quanto no privado. Essas situações extremas justificam restrições mais severas devido à gravidade da irregularidade e ao potencial impacto sobre a segurança e a confiabilidade dos sistemas que dependem desses cadastros.
Todavia, o mesmo raciocínio não é extensível a problemas cadastrais decorrentes de omissão ou pendência de declaração (obrigação acessória tributária) que impliquem em anotação nesse cadastro. Embora essas situações possam resultar em restrições, como a classificação de “pendente de regularização”, “CPF suspenso” ou até ” CNPJ inapto”, as penalidades associadas não devem ser confundidas com a inexistência do cadastro.
Por se tratar de restrição de direitos em matéria tributária, tais sanções devem ter previsão e lastro em lei complementar. Isso garante que as sanções sejam aplicadas de forma justa e proporcional, respeitando os princípios da legalidade e da segurança jurídica. Além disso, qualquer sanção deve ser precedida de um devido processo legal, garantindo o direito de defesa e o contraditório.
A Constituição determina que cabe à lei complementar regular as limitações ao poder de tributar e estabelecer normas gerais em matéria tributária (artigo 146 da CF). O Código Tributário Nacional por sua vez dispõe que o descumprimento de obrigações acessórias sujeita o contribuinte a penalidades pecuniárias e medidas cautelares aplicadas pela autoridade administrativa (artigo 194 do CTN). Leia-se autoridade administrativa fiscal.
Destarte, a competência para impor sanções dessa natureza não é do Banco Central (artigo 10 da Lei nº 4.595/64).
Note-se que, a legislação tributária brasileira já prevê mecanismos apropriados para lidar com irregularidades fiscais (execução fiscal, multa e outras penalidades), e quaisquer ações punitivas adicionais por parte da CMN, Bacen ou dos bancos podem ser consideradas ilegítimas sem o devido amparo legal.
Um contribuinte com problemas no CPF ou CNPJ devido a excessos regulatórios será impedido de realizar atos cotidianos essenciais, como transações financeiras, obtenção de receita e formalização de contratos.
Além disso, essa política afeta negativamente o setor privado. Empresas que estão regulares, mas que dependem de transações com clientes ou fornecedores com pendências cadastrais, também sofrem. Isso cria um ambiente de insegurança e incerteza, prejudicando a livre iniciativa e a liberdade econômica, princípios garantidos pela Constituição no artigo 170.
De outro lado, a imposição de restrições excessivas pode estimular a informalidade. Isso inclui o uso de CPFs ou CNPJs de terceiros, pagamentos em dinheiro e outras práticas que escapam à fiscalização e regulamentação do sistema financeiro. A informalidade não favorece arrecadação tributária, muitos menos proteção ao consumidor ou a competitividade no mercado.
Sanções políticas em matéria regulamentar
A aplicação de sanções políticas no contexto regulatório, particularmente no âmbito das exigências do Banco Central, merece uma análise cuidadosa. O Supremo Tribunal Federal, em reiteradas decisões, tem afirmado que a imposição de obstáculos ao exercício de atividades econômicas como forma de pressão para o cumprimento de obrigações tributárias é inconstitucional. Tanto é, que a questão já foi objeto de súmulas reiteradas, senão vejamos:
– Súmula 70 do STF, por exemplo, estabelece que “é inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo”.
– Súmula 323 do STF dispõe que “é inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos”.
– Súmula 547/STF determina que “Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais”.
No julgamento do Recurso em Mandado de Segurança nº 53.989, o STJ concluiu que a classificação de uma empresa como “inapta” pelo fisco estadual, impedindo-a de emitir documentos fiscais necessários para a circulação de mercadorias, configura uma sanção política.
No contexto da Circular Bacen 3.978, a exigência de regularidade cadastral para a emissão de boletos bancários claramente está atuando como uma sanção política, uma vez que cria barreiras para o acesso a serviços financeiros essenciais e o desenvolvimento da atividade econômica ao pretexto de pendência em obrigação acessória fiscal.
Leading case
Em 2014, foi instaurado o Inquérito Civil nº 1.26.000.002607/2014-76 para investigar denúncias de titulares de contas bancárias que tiveram suas contas bloqueadas ou canceladas devido a pendências de CPFs junto à RFB. As instituições financeiras justificavam suas ações pautadas nas Circulares 3.006/2000 e 3.372/2009, normativo que expressamente determinava o cancelamento ou bloqueio de contas com CPF com qualquer tipo de irregularidade, inclusive caso de problema com a declaração do IRPF.
Em 2015, o Ministério Público Federal em Pernambuco emitiu a Recomendação nº 72/2015 1º OTC, orientando o Banco Central a expedir uma norma para que as instituições financeiras não realizassem o bloqueio automático de contas bancárias cujos CPFs dos titulares estivessem com pendências junto à Receita Federal.
A Circular nº 3.788 do Bacen, expedida em 2016 após o acatamento da recomendação do MPF, especifica que são caracterizadas como irregulares apenas as inscrições no CPF suspensas (quando há alguma inconsistência cadastral), nulas (em caso de fraude) ou canceladas (óbito do titular). Nesses casos, as contas bancárias podem ser encerradas após comunicação ao titular da conta, que poderá se defender antes de qualquer ação ser tomada.
Posteriormente, a Circular nº 3.788 foi revogada pela Circular n° 3.988, de 4 de março de 2020, mantendo a linha regulatória, conforme transcrito abaixo:
“Art. 2º Para fins do encerramento de conta de depósitos em decorrência da verificação de irregularidades nas informações prestadas, são consideradas como irregularidades de natureza grave, entre outras, as situações de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) definidas em instrução normativa da Receita Federal do Brasil como: I – “suspensa”, “cancelada” ou “nula”, no CPF; e II – “inapta”, “baixada” ou “nula”, no CNPJ.”
Ao definir explicitamente quais situações são consideradas de natureza grave, a Circular nº 3.988 tentou assegurar que apenas os casos de maior risco e potencial impacto sobre a segurança e a higidez do cadastro sejam tratados com medidas mais severas, como o encerramento de contas.
Conclusão
A Circular Bacen 3.978, embora tenha o propósito legítimo ao combate de crimes, apresenta efeitos colaterais significativos que podem prejudicar a liberdade econômica e incentivar a informalidade.
A inclusão de critérios como a regularidade fiscal cadastral para a emissão de boletos bancários se apresenta como uma verdadeira sanção política, configurando uma punição sem respaldo legal claro e violando princípios constitucionais. A jurisprudência, tanto do STF e do STJ, condena práticas como essa.
O impedimento da emissão de boletos bancários, como no caso narrado, ou o encerramento de contas, como tratado no leading case, demonstram como essa “regulamentação invasiva” acaba criando barreiras que dificultam a vida cotidiana de empresas e indivíduos, comprometendo a subsistência econômica e a arrecadação fiscal.
A redação aberta da circular, seja proposital ou não, levanta questões significativas sobre sua aplicação prática. Isso não só compromete a previsibilidade e a segurança jurídica, mas também coloca em risco a liberdade econômica dos indivíduos e empresas afetados.
Referências
- Recomendação nº 72/2015 1º OTC do MPF. Disponível em: https://www.mpf.mp.br/pe/sala-de-imprensa/documentos/2015/05/07/recomendacao-no-72-2015.
- RMS 53.989-SE – STJ Disponível em: https://processo.stj.jus.br/jurisprudencia/externo/informativo/?aplicacao=informativo&acao=pesquisar&livre=@cnot=016676
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