O artigo 24, I da Constituição, confere à União a competência para editar normas gerais em matéria tributária. Essas normas têm a finalidade de estabelecer critérios básicos aplicáveis a todos os entes federados, buscando uniformizar e harmonizar as práticas tributárias em todo o país.
A competência legislativa concorrente reflete a preocupação de se construir uma estrutura jurídica coesa e coerente, ao mesmo tempo em que reconhece que determinados temas, como o Direito Tributário, possuem implicações em âmbito nacional e regional. Portanto, a Constituição busca equilibrar a necessidade de normas gerais que se apliquem uniformemente em todo o país com a possibilidade de adaptação das regras tributárias às realidades locais.
Em resumo, as normas gerais, criadas pela União, têm a função de estabelecer parâmetros essenciais que devem ser seguidos pelos demais entes federados ao regulamentar questões específicas. Das lições de Frederico Seabra Moura [1], é possível concluir que as normas gerais têm a função de harmonização da produção normativa e de delimitação da atuação impositiva do Estado. Ao uniformizar as regras básicas, cria-se um ambiente mais propício para aprimorar o sistema tributário, evitando disparidades regionais e reduzindo a burocracia enfrentada pelos contribuintes.
Pela abrangência e ambiguidade do termo é difícil, no entanto, conceituar aquilo que se encaixe perfeitamente no conceito de “normas gerais”. No contexto do processo administrativo tributário, essas normas podem abordar diversos institutos jurídicos como prazos, procedimentos, recursos, garantias dos contribuintes e ações de fiscalização.
Reforma e o contencioso administrativo
O processo administrativo fiscal é um instrumento crucial para a resolução de conflitos fiscais entre o Estado e os contribuintes. Nesse contexto, a modernização do processo administrativo tributário torna-se uma necessidade premente para garantir uma administração fiscal mais ágil, justa e transparente.
O Poder Legislativo, todavia, parece ignorar a importância da instância administrativa. O texto aprovado pela Câmara dos Deputados para a reforma tributária não apresenta alteração substancial em matéria de contencioso administrativo quando comparado ao atual cenário. Percebe-se que a única menção ao tema diz respeito à edição, pela União, de lei complementar para regulamentar a matéria.
Esse cenário parece ignorar todos os avanços e discussões acadêmicas sobre a matéria, tentando impor, com a caneta, aquilo que deveria ser debatido pelos diversos participantes desse quadro. Importante destacar, ainda, que um excelente projeto de lei já havia sido apresentado à Câmara dos Deputados – fruto das discussões de uma comissão de juristas – com propostas para a modernização do processo administrativo.
Trata-se do Projeto de Lei nº 2.483/2022, que dispõe sobre o processo administrativo tributário federal. Sua intenção era integrar a legislação de modo a tornar o processo administrativo mais efetivo, nos moldes da divisão de competências tributárias anterior.
Lacunas e questionamentos
Nesse sentido, temas que são importantíssimos ao cotidiano dos tribunais administrativos deixaram de ser mais bem elaborados na proposta. O processo tributário sancionador, a subsidiariedade do código de processo civil, prejudiciais externas ao processo administrativo e sua necessária suspensão, precedentes judiciais vinculantes e outros tantos temas que são causas decisões conflitantes deixaram de ser incorporados à discussão.
Não se pode cogitar uma reforma tributária que não reforma ou que ignora os problemas de seu contencioso. Deixar a regulamentação de temas essenciais ao processo administrativo tributário (e judicial) é transformar o sistema tributário em uma colcha de retalhos, na qual atos administrativos e judicantes conflitam o tempo todo.
Além disso, e sem entrar no mérito arrecadatório da unificação dos impostos no IBS, importante destacar que o processo administrativo fiscal também será unificado. Uma importante discussão será travada quanto à competência para realização dos atos de lançamento e julgamento — a quem competirá/ será uma competência concorrente/ haverá divisão proporcional de atribuições. Para tanto, será necessária a edição prévia da lei complementar federal para delimitar matérias como procedimento, prazos, intimações, atos e suas formas, procedimento fiscal, notificação, preclusão, competência para lançar e para julgar, provas, princípios aplicáveis ao processo administrativo, entre outros.
Isso se torna uma preocupação na medida em que é comum a demora na edição de leis complementares de normas gerais pela União. Vale ressaltar que, nos quase 35 anos da Constituição, ainda existem previsões constitucionais de temas importantíssimos e nunca regulamentadas pelo legislador.
Ausência de diretrizes
Com a reforma tributária, estamos nos aproximando de um modelo de federalismo cooperativo. Todavia, não parece razoável a imediata implementação desse modelo de tributação antes de efetivar a prática da gestão integrada através da governança interfederativa [2].
O modelo de processo administrativo fiscal, como etapa de aprimoramento do ato administrativo tributário, deve integrar as discussões da reforma. Caso isso não aconteça, o PAF será enfraquecido em virtude ausência de diretrizes para a prática dos atos administrativos de lançamento e julgamento. Com isso, passam a ser possíveis violações aos direitos dos contribuintes, decorrentes da não observância de princípios constitucionais como a legalidade, o devido processo legal, contraditório, ampla defesa, fundamentação, duplo grau de jurisdição, duração razoável do processo etc.
Ao garantir a observância desses princípios nos processos e procedimentos administrativo-tributários, o sistema tributário demonstra sua adesão ao princípio democrático e ao respeito aos direitos individuais, conferindo segurança jurídica e evitando possíveis abusos por parte da administração.
Além disso, a existência de normas gerais contribui significativamente para a redução de litígios judiciais, aliviando a sobrecarga do Poder Judiciário e permitindo que a resolução de conflitos ocorra de forma mais célere e eficaz. Isso, por sua vez, promove a agilidade nos processos, beneficiando tanto os contribuintes, que veem suas demandas atendidas de maneira mais rápida, quanto o próprio Estado, que pode gerenciar seus recursos de maneira mais eficiente.
Desafios
No entanto, é essencial reconhecer que a elaboração e implementação de normas gerais de processo administrativo fiscal não estão isentas de desafios. A necessidade de adaptação constante às mudanças na legislação, na tecnologia e na realidade econômica requer um esforço contínuo por parte dos legisladores e das autoridades fiscais. Além disso, a busca pelo equilíbrio entre a uniformidade das normas e a consideração das particularidades regionais e setoriais exige uma abordagem cuidadosa e flexível.
Em última análise, as normas gerais de processo administrativo fiscal são alicerces sólidos para a construção de um ambiente tributário mais previsível e harmonioso. Ao assegurar direitos, promover justiça e fomentar a eficiência, essas normas contribuem para a construção de uma relação mais colaborativa e confiável entre o Estado e os contribuintes.
Por fim, é imperativo que se continue investindo em sua elaboração, aprimoramento e aplicação, para que os benefícios se estendam a toda a sociedade, fortalecendo o Estado de Direito e contribuindo para um sistema tributário que atenda aos princípios fundamentais da democracia e da equidade. Portanto, antes de emitir um julgamento precipitado acerca da proposta legislativa de reforma, é necessário aguardar o trâmite, nas duas Casas, e a aprovação do texto final, após as discussões democráticas.
[1] MOURA, Frederico Araújo Seabra. Funções primária e secundária das normas gerais em matéria tributária. In: Derivação e positivação no direito tributário – VIII Congresso Nacional de Estudos Tributários do IBET. São Paulo: Noeses, 2011.
[2] Compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum.
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