O planejamento constantemente é lembrado como um dos pontos de aperfeiçoamento na administração pública [1]. Afinal, quando se trata de política pública, é preciso estimar os custos e os benefícios esperados antes de implementar a ação estatal, ainda que essa análise possa ser ponderada por fatores de difícil mensuração [2].
Os microssistemas jurídicos tentam endereçar esse instrumento, que tem base na Constituição [3], ao estabelecer a obrigação de se criar documentos setoriais de planejamento, como o plano de contratações anual, previsto na Lei nº 14.133/2021 [4], o plano de mobilidade urbana, criado pela Lei nº 12.587/2012 [5], entre outros.
O próprio ciclo orçamentário — composto pelo plano plurianual, pela lei de diretrizes orçamentárias e pela lei orçamentária anual, conforme o artigo 165 da Constituição — reflete essa preocupação do legislador com o planejamento.
No setor de saneamento básico não é diferente. Durante anos, o setor conviveu com planos governamentais que almejavam a expansão e a universalização dos serviços, a exemplo do Planasa [6] e, mais recentemente, do Plansab [7].
Contudo, dentre os variados instrumentos de planejamento setorial, um se destaca: o plano de saneamento básico.
Previsto no artigo 19 da Lei nº 11.445/2007, ele deve conter um diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida; objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização; programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas; bem como ações para emergências e contingências, além de mecanismos e procedimentos para avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas.
A sua elaboração é obrigação do titular dos serviços e é também condição de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico, bem como para que se possa ter acesso a recursos públicos federais (artigo 11, inciso I, da Lei nº 11.445/2007 e artigo 26, § 2º, do Decreto nº 7.217/2010).
Política pública
Maria Paula Dallari Bucci argumenta que a política pública transcende os instrumentos normativos do plano ou do programa, mas há um paralelo evidente entre o processo de formulação da política pública e a atividade de planejamento, pois o planejamento não é uma atividade vazia de conteúdo político[8].
No entanto, mesmo diante das graves consequências jurídicas da não elaboração dos planos de saneamento, cerca de 30% dos municípios brasileiros ainda não possuem o documento, conforme dados da Confederação Nacional de Municípios (CNM) [9].
Mesmo nos casos em que o plano exista, não raro estão desatualizados e precisam ser revisados, tendo em vista o prazo de revisão a cada quatro anos previsto originalmente na Lei nº 11.445/2007, alterado para dez anos pela Lei nº 14.026/2020.
Isso em um cenário em que cerca de 100 milhões de pessoas não possuem acesso à rede de esgotamento sanitário e aproximadamente 35 milhões estão privadas de abastecimento de água por redes [10].
Fundos municipais de saneamento
Apesar dessa falha no planejamento setorial, um fenômeno tem chamado a atenção: a criação de fundos municipais de saneamento para financiar ações governamentais voltadas à universalização dos serviços, sem que o plano municipal de saneamento tenha sido criado ou atualizado pelo titular.
Previstos no artigo 13 da Lei nº 11.445/2007, os fundos de saneamento são instrumentos que podem ser criados pelos entes da federação, isoladamente ou reunidos em consórcios públicos, para custear a universalização dos serviços públicos de saneamento básico, em conformidade com o disposto nos respectivos planos de saneamento básico. Suas fontes de receita envolvem, não raro, destinação de parcela da arrecadação do prestador dos serviços de água e esgoto.
A própria lei, como visto, vincula a criação dos fundos e a aplicação de seus recursos ao conteúdo do plano de saneamento. Pode-se concluir, portanto, que é necessária a prévia elaboração do plano de saneamento e a sua periódica atualização como condição para a criação do fundo.
Exemplo em Goiás
Entretanto, em algumas situações essa não tem sido a realidade observada.
Tomemos como exemplo a cidade de Aparecida de Goiânia, importante município de Goiás e pertencente à região metropolitana de Goiânia, cujo plano de saneamento atual data de 2009, extrapolando o prazo legal para sua revisão. Embora as diferentes gestões municipais tenham se movimentado para atualizar o documento [11], fato é que até a presente data isso não ocorreu.
Apesar disso, o município criou em 2023 o Fundo Municipal de Saneamento Básico de Aparecida de Goiânia (FMSB), por meio da Lei Municipal nº 3.747, de 23 de outubro de 2023 [12].
A criação do instrumento de financiamento sem que antes haja a criação/atualização do planejamento setorial implica numa inversão de prioridades e da ordem natural da execução da política pública.
Afinal, é de se esperar que haja primeiramente o diagnóstico da situação do serviço, e a partir daí sejam traçados os objetivos e as metas a serem alcançadas para a universalização e a melhoria dos padrões de qualidade, eficiência, etc, relacionados à atividade.
Somente então seria possível mensurar as demandas de custeio e financiamento que o serviço exige para o alcance das metas fixadas, ocasião propícia para a criação do fundo e a aplicação assertiva de seus recursos.
Outro ponto de alerta é acerca da possível destinação dos recursos desses fundos para atividades que não estejam estritamente vinculadas à melhoria e expansão dos serviços de saneamento básico.
Definição para aplicação de recursos
Voltando à lei aparecidense, o seu artigo 3º autoriza o Poder Executivo a regulamentar “as atribuições e competências” do fundo por meio de decreto, que pode ainda ser complementado por ato da secretaria municipal da fazenda. Já o artigo 5º, § 2º, prevê que “os recursos do FMSB visam investimentos em melhoria no saneamento de Aparecida de Goiânia, bem como ações e/ou projetos de custeio de correlatos”.
Tais previsões conferem ampla discricionariedade [13] na definição das atividades nas quais serão aplicados os recursos do fundo e abrem margem para a alocação deles em projetos não estritamente relacionados aos objetivos anteriormente citados (universalização e melhoria progressiva da qualidade e eficiência dos serviços), o que pode distorcer a finalidade desse importante instrumento.
Destaca-se, por fim, outro aspecto que merece um olhar atento sobre os gestores municipais: o aumento no aporte de recursos nos fundos de saneamento, ou mesmo a antecipação de aportes por parte dos prestadores, próximo ao período eleitoral.
No contexto da desestatização da Sabesp em 2024 e das negociações com os municípios para que anuíssem com o projeto, foi noticiada [14] a antecipação do valor de R$ 2,28 bilhões pela Companhia ao Município de São Paulo, a título de recursos que seriam repassados apenas entre 2025 e 2029 ao Fundo Municipal de Saneamento Ambiental e Infraestrutura (FMSAI).
Controle de projetos
O aporte de um valor tão expressivo deve — ou deveria — atrair a atenção da sociedade e dos órgãos de controle a respeito da aplicação de tais recursos por parte dos gestores municipais, para garantir que sua aplicação efetivamente ocorra em projetos de saneamento e contribua com a agenda de universalização dos serviços, impulsionada após a aprovação do chamado “novo” marco legal do saneamento em 2020.
Desde o processo legislativo que produziu a Lei nº 14.026/2020, as discussões sobre o cenário do setor de saneamento no Brasil concentraram-se no grau de eficiência dos operadores — em sua maioria companhias estaduais de saneamento — e da responsabilidade deles no não atingimento da universalização dos serviços.
Pouco tem sido discutido a respeito da responsabilidade dos próprios titulares no não atingimento desse objetivo, e o presente artigo buscou tratar de um importante ponto que incumbe-lhes exclusivamente: a criação/atualização de seus planos de saneamento e a criação de fundos para custear as políticas voltadas ao setor.
Há, como visto, uma correlação entre os planos e os fundos de saneamento, e a elaboração/revisão dos primeiros é essencial para que se possa ter uma visão clara de onde se está e aonde se quer chegar em termos de saneamento básico.
A ausência de atualização do plano de saneamento, inclusive, levou o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS) a aplicar [15] penalidade de multa ao gestor municipal por, dentre outros motivos, deixar de atualizar o documento no prazo que a lei determina a sua revisão.
Sem um diagnóstico claro e atualizado das condições de saneamento em determinado município, é difícil traçar as metas e as ações que devem ser tomadas para corrigir o cenário rumo à universalização, e mais ainda decidir onde e o quanto de recursos financeiros devem ser alocados em cada medida.
Vale a citação da conhecida frase do gato da obra “Alice no País das Maravilhas”, segundo o qual “para quem não sabe aonde ir, qualquer caminho serve”.
[1] https://www.conjur.com.br/2023-nov-23/a-relevancia-do-planejamento-das-politicas-publicas/
[2] Avaliação de Políticas Públicas: guia prático de análise ex ante, Volume 1. Casa Civil da Presidência da República, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – Brasília, Ipea, 2018, p. 12.
[3] Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
[4] Art. 12. No processo licitatório, observar-se-á o seguinte: (…) VII – a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.
[5] Art. 24. O Plano de Mobilidade Urbana é o instrumento de efetivação da Política Nacional de Mobilidade Urbana e deverá contemplar os princípios, os objetivos e as diretrizes desta Lei, bem como: (…)
[6] Lei nº 6.528/1978 e Decreto nº 82.587/1978.
[7] Decreto nº 8.141/2013.
[8] BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo, Saraiva, 2002, p. 39.
[9] https://cnm.org.br/comunicacao/noticias/cnm-solicita-prorrogacao-do-prazo-do-plano-de-saneamento-basico
[10]https://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2023/03/20/saneamento-basico-100-milhoes-de-pessoas-nao-tem-rede-de-esgoto-e-falta-agua-potavel-para-35-milhoes.ghtml
[11] https://aparecida.go.gov.br/prefeito-discute-detalhes-do-plano-municipal-de-saneamento-basico-antes-de-enviar-projeto-ao-ministerio-das-cidades/
[12] https://www.camaradeaparecida.go.gov.br/legislacoes/lei-municipal-n-3747-2023/
[13] Embora seja discutível a existência de discricionariedade em tais situações, pois aparenta ser o típico caso de “discricionariedade técnica”, a qual, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, não permite a decisão segundo critérios de oportunidade e conveniência. Ver: <http://www.direitodoestado.com.br/codrevista.asp?cod=176> Acesso em jan de 2025.
[14] https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2024/08/sabesp-vai-antecipar-r-22-bi-a-prefeitura-de-sp-em-ano-eleitoral-apos-acordo-de-privatizacao.shtml
[15] TCE/RS – 001228-0200/18-1, Executivo Municipal de Machadinho, Contas de Gestão 2018, 12/06/2020.
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