‘Mergulho de preços’ em licitações públicas: implicações de seleção adversa e moral hazard

As licitações públicas, como instrumentos de contratação de bens e serviços pelo Estado, desempenham um papel crucial na gestão eficiente dos recursos públicos e na garantia da qualidade dos serviços prestados à sociedade. No entanto, a busca por preços mais baixos, elemento central em muitos modelos licitatórios, pode levar a um fenômeno conhecido como “mergulho de preços” (ou “dumping” em licitações), caracterizado por propostas que se situam significativamente abaixo dos custos de produção e dos preços praticados no mercado.

Essa prática, embora aparentemente vantajosa para a administração pública em um primeiro momento, pode gerar uma série de problemas, comprometendo a qualidade dos bens e serviços contratados, a saúde financeira das empresas licitantes e, em última instância, a eficiência e a lisura do processo licitatório. Adicionalmente, o mergulho de preços abre portas para problemas de “seleção adversa” e “moral hazard”, que serão explorados neste artigo.

O presente artigo tem como objetivo analisar o fenômeno do mergulho de preços em licitações públicas, explorando suas causas, consequências e potenciais mecanismos de mitigação, incluindo a análise das implicações de seleção adversa e moral hazard. A análise se fundamenta em revisão bibliográfica, análise da legislação pertinente e em exemplos práticos observados em processos licitatórios.

Fenômeno do ‘mergulho de preços’: definição e causas

O mergulho de preços em licitações públicas pode ser definido como a apresentação de propostas com valores tão baixos que se tornam inviáveis para a execução do contrato, considerando os custos de produção, os preços de mercado e os padrões de qualidade exigidos. Essa prática pode ser motivada por diversos fatores, incluindo:

• Estratégias de concorrência agressiva: Empresas podem optar por oferecer preços extremamente baixos com o objetivo de eliminar a concorrência e conquistar contratos, mesmo que isso signifique operar com margens de lucro muito pequenas ou até mesmo com prejuízo em um primeiro momento, buscando recuperar posteriormente o investimento por meio de aditivos contratuais, reduções na qualidade ou outras manobras.
• Estimativa incorreta de custos: A falta de um planejamento adequado e de um conhecimento preciso dos custos envolvidos na execução do contrato pode levar as empresas a apresentarem propostas irrealistas, baseadas em estimativas superficiais ou em informações desatualizadas.
• Oportunismo: Algumas empresas podem apresentar propostas excessivamente baixas com a intenção de obter vantagens indevidas, como acesso a informações privilegiadas, influência sobre os fiscais do contrato ou a possibilidade de negociar aditivos contratuais que compensem as perdas iniciais.
• Desespero financeiro: Empresas em dificuldades financeiras podem recorrer ao mergulho de preços como uma forma de obter contratos e garantir a sua sobrevivência, mesmo que isso signifique comprometer a qualidade dos serviços prestados ou enfrentar problemas de inadimplência.
• Falhas na fiscalização: A falta de fiscalização rigorosa por parte da administração pública pode incentivar o mergulho de preços, uma vez que as empresas se sentem menos propensas a serem penalizadas por oferecerem propostas inexequíveis ou por descumprirem as obrigações contratuais.

Consequências negativas do mergulho de preços

O mergulho de preços em licitações públicas pode gerar uma série de consequências negativas para a administração pública, para as empresas licitantes e para a sociedade em geral, incluindo:

• Qualidade inferior dos bens e serviços contratados: Empresas que oferecem preços muito baixos podem ser forçadas a reduzir a qualidade dos bens e serviços prestados para compensar as perdas financeiras. Isso pode resultar em produtos defeituosos, serviços mal executados e, em última instância, em prejuízos para a população.
• Atrasos e interrupções na execução dos contratos: Empresas que operam com margens de lucro muito pequenas ou com prejuízo podem enfrentar dificuldades financeiras para cumprir as obrigações contratuais, o que pode levar a atrasos, interrupções e até mesmo à rescisão dos contratos.
• Aditivos contratuais abusivos: Empresas que oferecem preços muito baixos podem buscar compensar as perdas financeiras por meio de aditivos contratuais que aumentem o valor do contrato ou alterem as condições de execução. Esses aditivos podem ser justificados por meio de argumentos falaciosos ou de conluios com agentes públicos, resultando em prejuízos para o erário.
• Desestímulo à concorrência leal: O mergulho de preços pode desestimular a participação de empresas que prezam pela qualidade e pela ética nos processos licitatórios, uma vez que essas empresas se sentem em desvantagem em relação àquelas que recorrem a práticas desleais para vencer as licitações.
• Danos à imagem da Administração Pública: A contratação de empresas que oferecem preços muito baixos e que descumprem as obrigações contratuais pode gerar desconfiança na administração pública e comprometer a sua imagem perante a sociedade.
• Inadimplência trabalhista e previdenciária: Empresas que operam com margens de lucro muito pequenas ou com prejuízo podem enfrentar dificuldades para cumprir as obrigações trabalhistas e previdenciárias, o que pode gerar passivos para a administração pública e prejudicar os trabalhadores.

Seleção adversa e moral hazard no contexto do mergulho de preços

Spacca

O fenômeno do mergulho de preços em licitações públicas exacerba os problemas de seleção adversa e moral hazard, frequentemente presentes em relações contratuais.

• Seleção adversa: A seleção adversa ocorre quando a assimetria de informação pré-contratual leva à seleção de participantes indesejáveis. No contexto de licitações, o foco exclusivo no menor preço pode levar a administração pública a selecionar empresas que, embora ofereçam um preço aparentemente atraente, são menos qualificadas, menos experientes, ou menos propensas a cumprir integralmente o contrato. Empresas com custos mais baixos podem ser justamente aquelas que cortam custos em áreas cruciais para a qualidade e segurança, como treinamento de pessoal, materiais de qualidade inferior ou manutenção inadequada. A administração pública, ao não possuir informações completas sobre as capacidades e intenções de cada licitante, corre o risco de selecionar a empresa “menos apta” para executar o serviço. A ênfase excessiva no preço, portanto, atrai e seleciona empresas que podem estar dispostas a “cortar cantos” para vencer a licitação, resultando em uma seleção adversa.
• Moral hazard: O moral hazard surge após a assinatura do contrato, quando uma das partes (neste caso, a empresa contratada) altera seu comportamento em detrimento da outra (a administração pública), aproveitando-se de assimetrias de informação e da dificuldade de monitoramento. Uma empresa que venceu uma licitação com um preço excessivamente baixo pode ter incentivos para reduzir a qualidade do serviço, atrasar a entrega, ou buscar aditivos contratuais para compensar as perdas iniciais. A dificuldade da administração pública em monitorar todos os aspectos da execução do contrato cria oportunidades para a empresa contratada se comportar de maneira oportunista, explorando brechas e reduzindo o esforço e os recursos dedicados à execução do contrato. O moral hazard se manifesta, portanto, na deterioração da qualidade, no aumento dos custos (via aditivos) e na ineficiência geral do projeto.

Mecanismos legais para combater o mergulho de preços

A legislação brasileira prevê mecanismos para combater o mergulho de preços em licitações públicas, visando a garantir a eficiência e a integridade dos processos licitatórios. Alguns dos principais mecanismos incluem:

• Critério de aceitabilidade de preços: A Lei nº 14.133/21 estabelece a obrigatoriedade de a administração pública definir critérios objetivos para a aceitabilidade de preços nas licitações. Esses critérios devem levar em consideração os custos de produção, os preços de mercado e outros fatores relevantes.
• Inexequibilidade de propostas: A legislação prevê a desclassificação de propostas consideradas inexequíveis, ou seja, aquelas que não possuem condições de serem cumpridas em virtude de seus preços excessivamente baixos. A definição de inexequibilidade, no entanto, requer uma análise criteriosa, considerando os custos diretos e indiretos, os riscos envolvidos e outros fatores relevantes. A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/21) detalha o processo de análise da inexequibilidade, buscando maior objetividade e segurança jurídica.
• Diligências e justificativas: A administração pública tem o poder de realizar diligências para verificar a viabilidade das propostas apresentadas, solicitando às empresas que apresentem justificativas detalhadas para os preços oferecidos. Essas justificativas devem ser analisadas com rigor, a fim de identificar possíveis inconsistências ou falhas.
• Pesquisa de Preços: A administração pública deve realizar pesquisas de preços para obter informações sobre os valores praticados no mercado, a fim de definir o preço máximo aceitável para a licitação. Essa pesquisa deve ser realizada com base em fontes confiáveis e abrangentes, como tabelas de preços oficiais, pesquisas de mercado e consultas a outros órgãos públicos.
• Garantia de execução contratual: A legislação permite que a administração pública exija a apresentação de garantia de execução contratual por parte das empresas vencedoras das licitações. Essa garantia pode ser utilizada para cobrir eventuais prejuízos decorrentes do descumprimento das obrigações contratuais.

Estratégias de mitigação

Além dos mecanismos legais, a administração pública pode adotar diversas estratégias para mitigar os efeitos negativos do mergulho de preços em licitações públicas, incluindo a minimização dos riscos de seleção adversa e moral hazard:

• Planejamento adequado das licitações: Um planejamento adequado das licitações é fundamental para evitar o mergulho de preços. Esse planejamento deve incluir uma análise detalhada das necessidades da administração pública, a definição de especificações técnicas claras e precisas, a elaboração de um orçamento realista e a definição de critérios objetivos para a aceitabilidade de preços.
• Utilização de critérios de avaliação técnica ponderados: A utilização de critérios de avaliação técnica, em conjunto com o critério de menor preço, pode ajudar a garantir a qualidade dos bens e serviços contratados e a evitar o mergulho de preços. Em vez de priorizar exclusivamente o menor preço, o processo licitatório deve incorporar critérios de avaliação técnica robustos e ponderados, como experiência comprovada, capacidade técnica, certificações de qualidade e plano de execução detalhado. A ponderação desses critérios permite selecionar empresas com maior probabilidade de entregar um serviço de qualidade, mitigando o risco de seleção adversa.
• Fiscalização rigorosa da execução dos contratos e mecanismos de incentivo ao desempenho: A fiscalização rigorosa da execução dos contratos é fundamental para garantir o cumprimento das obrigações contratuais e para identificar possíveis desvios ou irregularidades. Essa fiscalização deve ser realizada por profissionais qualificados e experientes, que possuam conhecimento técnico sobre o objeto do contrato. Implementar mecanismos de incentivo ao desempenho, como bônus por entregas antecipadas ou punições por atrasos e descumprimento de metas, pode alinhar os interesses da empresa contratada com os da administração pública, reduzindo o moral hazard.
• Transparência e acesso à informação: A transparência e o acesso à informação são fundamentais para garantir a lisura dos processos licitatórios e para prevenir o mergulho de preços. A administração pública deve disponibilizar informações detalhadas sobre as licitações em seus sítios eletrônicos, incluindo os editais, as propostas apresentadas, os resultados das licitações e os contratos firmados.
• Capacitação dos agentes públicos: A capacitação dos agentes públicos envolvidos nos processos licitatórios é fundamental para garantir a sua competência e a sua ética. Esses agentes devem receber treinamento sobre as leis e regulamentos aplicáveis, sobre as melhores práticas de gestão de contratos e sobre os riscos associados ao mergulho de preços, seleção adversa e moral hazard.
• Canais de denúncia: A criação de canais de denúncia, que permitam aos cidadãos e às empresas licitantes denunciarem possíveis irregularidades nos processos licitatórios, pode ajudar a identificar e a combater o mergulho de preços. Esses canais devem ser amplamente divulgados e devem garantir o anonimato dos denunciantes.
• Incentivo à concorrência: A administração pública deve adotar medidas para incentivar a participação de um número maior de empresas nas licitações, a fim de aumentar a concorrência e reduzir a probabilidade de mergulho de preços. Essas medidas podem incluir a simplificação dos processos licitatórios, a divulgação das licitações em diversos meios de comunicação e a remoção de barreiras à participação de pequenas e médias empresas.
• Utilização de seguros e garantias: A exigência de seguros de responsabilidade civil e garantias de execução contratual robustas pode proteger a administração pública contra os riscos decorrentes da seleção adversa e do moral hazard, mitigando perdas financeiras em caso de descumprimento contratual.

Conclusão

O mergulho de preços em licitações públicas é um fenômeno complexo e multifacetado, que pode gerar uma série de consequências negativas para a administração pública, para as empresas licitantes e para a sociedade em geral. A exacerbação dos problemas de seleção adversa e moral hazard, decorrentes do foco excessivo no menor preço, agrava ainda mais os riscos associados a essa prática.

Para combater essa prática, é fundamental que a administração pública adote uma abordagem abrangente, que combine mecanismos legais, estratégias de mitigação, uma cultura de ética e transparência, e uma consideração cuidadosa dos riscos de seleção adversa e moral hazard.

A análise da inexequibilidade das propostas, prevista na legislação, deve ser realizada com rigor, considerando os custos diretos e indiretos, os riscos envolvidos e outros fatores relevantes. A pesquisa de preços deve ser realizada com base em fontes confiáveis e abrangentes, e os critérios de avaliação técnica ponderados devem ser utilizados para garantir a qualidade dos bens e serviços contratados.

A capacitação dos agentes públicos envolvidos nos processos licitatórios, a criação de canais de denúncia, a fiscalização rigorosa da execução dos contratos e a implementação de mecanismos de incentivo ao desempenho são também medidas importantes para prevenir o mergulho de preços e para mitigar os riscos de seleção adversa e moral hazard.

Ao adotar essas medidas, a administração pública poderá garantir a eficiência e a integridade dos processos licitatórios, maximizando o valor dos recursos públicos e garantindo a qualidade dos serviços prestados à sociedade.

A nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/21), com suas inovações e detalhamentos, representa um avanço significativo nesse sentido, oferecendo ferramentas mais robustas para o combate ao mergulho de preços e para a promoção de uma gestão pública mais eficiente e transparente. A correta implementação da nova lei e a constante avaliação das práticas licitatórias são, portanto, essenciais para alcançar os objetivos almejados e minimizar os riscos de seleção adversa e moral hazard.