Nas últimas décadas, tem-se notado um fenômeno bastante alarmante no cenário político-social: um crescente distanciamento entre a classe política e a sociedade.
Parte expressiva do eleitorado não se sente adequadamente representada e expressa insatisfação com a ausência de vínculos comunitários com os eleitos. A falta de laços de proximidade, por muitas vezes, impede que os eleitores se recordem em quem votaram nas últimas eleições.
Outro ponto que frequentemente entra em pauta diz respeito aos exacerbados custos de campanha. Ninguém é capaz de negar que o poder econômico tem forças suficientes para influenciar o resultado do pleito e, na ordem inversa, alijar do certame a possibilidade de líderes comunitários despojados de recursos financeiros de efetivamente terem chances de disputar o prélio com paridade de armas.
Perceba que são vários os problemas que impedem o amadurecimento da democracia brasileira. Mas onde estão esses obstáculos? Bem, a resposta para essa questão de dimensão complexa pode ser encontrada no anacrônico sistema proporcional de votos em vigor no país.
Por óbvio, até hoje não se vislumbrou na ciência jurídica uma panaceia capaz de elucidar uma fórmula milagrosa para estabelecer um sistema eleitoral livre de imperfeições. Alegar o contrário seria desonesto.
Compreende-se, no entanto, que existe alternativa para o melhoramento da atual conjuntura. Uma reforma política com a implementação do voto distrital misto permitirá não só o barateamento das eleições, como também o aumento da representatividade e uma notável renovação nos quadros do Poder Legislativo.
Mas antes de discorrer sobre os detalhes e benefícios de tal proposta, é preciso entender qual a função dos diferentes sistemas eleitorais para depois se traçar um paralelo entre os arquétipos.
Sistema eleitoral é o complexo de regras que disciplinam a organização e realização das eleições, transformando os votos em mandatos políticos.
Genuinamente, o conceito de sistema eleitoral encerra dois grandes grupos: o majoritário e o proporcional.
Sistema majoritário
O sistema majoritário se baseia no princípio da representação da maioria. Isso significa que o candidato que receber a maioria dos votos válidos na circunscrição será proclamado vencedor.
É o modelo previsto nas eleições para a chefia do Executivo (presidente da República, governador, prefeito e vices) e para o Senado, conforme se depreende dos artigos 28, caput, 29, II, 32 § 2º, 46 e 77, § 2º, da Constituição.
Nas eleições para o Senado e para prefeituras com menos de 200 mil eleitores só existe um turno de eleição. Basta garantir a maioria simples para se eleger.
Nas disputas para a Presidência da República, governos estaduais e do Distrito Federal e prefeituras de municípios com mais de 200 mil eleitores, é necessária a maioria absoluta dos votos (excluídos em branco e nulos). Quando ninguém supera esse patamar de votação, os dois participantes mais bem votados concorrem em segundo turno, sendo eleito aquele que obtiver a maioria dos votos válidos (artigos 28, caput, 29, II, e 77 da Constituição Federal).
Sistema proporcional
O sistema proporcional é de longe o que a população tem mais dificuldades em compreender. E não é para menos, a definição das legendas e dos nomes que ocuparão as cadeiras nos Poderes Legislativos (Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas, Câmaras de Vereadores e Câmaras Distritais) passa por várias etapas de operação [1] [2].
O propósito do voto proporcional reside na promoção da representação equitativa dos diversos grupos sociais minoritários que constituem a diversidade nacional. Embora se reconheçam as indiscutíveis vantagens que promovem uma composição rica de pensamentos e tendências políticas, o desenho do sistema na legislação brasileira impõe uma análise mais aprofundada.
Um dos grandes desafios enfrentados são os elevados custos das campanhas. Os candidatos competem intensamente pela obtenção de votos em circunscrições eleitorais de grande extensão, o que culmina em um considerável investimento de recursos financeiros e materiais. Tomando como exemplo as eleições para deputado federal e estadual, a circunscrição eleitoral é o próprio estado. Em São Paulo, os candidatos se acotovelam em um certame cujo colégio eleitoral atinge mais de 30 milhões de eleitores.
Outro grande obstáculo é a baixa representatividade. O eleitor não possui clareza sobre a identidade de quem seu voto elegeu e, o candidato, por sua vez, não tem informações necessárias sobre os eleitores que o escolheram. Poucos parlamentares são eleitos por votação própria, haja vista que a maioria tem sido eleita pela transferência de votos obtida pela agremiação partidária. [3]
Sistema distrital misto
Em 1948, a Alemanha repensou a organização das instituições representativas. Após amplo debate, os legisladores resolveram combinar os elementos majoritário e proporcional em um único modelo para a eleição no Bundestag, dando origem ao que se convencionou em chamar de sistema distrital misto, também conhecido tecnicamente por voto proporcional personalizado. [4]
No Brasil, a origem dos debates acerca da implantação do distrital misto é antiga. [5] A matéria chegou a ser aviada na Emenda Constitucional nº 22/82, que alterava a Constituição de 1967. Previa que deputados federais e estaduais seriam eleitos, na forma da lei, pelo “sistema distrital misto, majoritário e proporcional”. Tal lei nunca foi criada e a Emenda Constitucional nº 25/85 revogou o referido dispositivo.
O tema voltou à tona na Assembleia Constitucional de 1988, na revisão constitucional de 1994 e na discussão sobre reforma política com base na PEC nº 182/2007. A discussão do tema continua frequente no Congresso.
Sob esse prisma, o voto distrital orienta as eleições para o Poder Legislativo, exceto para o Senado [6]. A circunscrição eleitoral [7] é dividida em distritos, que são áreas geográficas de menor extensão.
Em tese, pode haver duas variações de distritos: uninominal, quando o distrito elege um único parlamentar, e o plurinominal, que elege dois ou mais.
O uninominal é o padrão. No dia do pleito, o cidadão tem direito a dois votos: um destinado a uma lista da sigla partidária de sua preferência (sistema proporcional e que abrange toda a circunscrição), e o outro para um candidato registrado para concorrer pelo distrito (sistema majoritário). É possível que um mesmo candidato dispute as eleições tanto no distrito quanto na lista, mas isso depende da legislação de cada país.
A lista partidária pode ser fechada, aberta ou flexível [8].
Fechada é aquela em que o partido define, antes do dia do pleito, a ordem dos candidatos. Nesse caso, o eleitor não atribui o voto a um nome, mas a um partido.
Aberta é aquela em que o eleitor define, conforme sua própria vontade, o candidato que deve ser eleito. É o que ocorre no Brasil.
Flexível é a variante em que os partidos políticos divulgam suas listas, e os eleitores têm a possibilidade de influenciar, por meio de diferentes formas, a modificação dessa sequência.
A lógica subjacente a esse sistema é, em sua essência, de caráter predominantemente proporcional. Todas as cadeiras são distribuídas com base na votação proporcional recebida pela sigla. Assim, há uma conexão entre os métodos majoritário e proporcional. É o que se denomina sistema de correção.
Também é possível calcular as cadeiras de forma independente. Parte das vagas é ocupada por candidatos eleitos pelo sistema majoritário e a outra pelo método proporcional. É o sistema paralelo [9].
Efeitos do distrital misto
Sem dúvida, o sistema distrital misto possui inúmeros benefícios em virtude de todas essas características.
Tomando como exemplo a eleição para deputados, cada candidato registrado para concorrer ao voto distrital percorrerá apenas a área geográfica transformada em distrito. Por ser uma área menor do que a circunscrição eleitoral, os custos de campanha, consequentemente, são reduzidos, facilitando a eleição de candidatos com poucos recursos e a desejável renovação política.
Dessa forma, o deputado eleito pelo distrito poderá ser um líder comunitário muito ligado às bases, de quem estas têm condição de cobrar sobretudo os assuntos que afetam a localidade [10].
Os deputados eleitos pela lista partidária, por sua vez, poderão se preocupar com questões de cunho nacional, ideológico e ligadas a segmentos da sociedade. Aliás, o voto na lista tem o condão de contribuir para a eleição de profissionais como economistas, advogados, entre outros, que não necessariamente tenham a mesma visibilidade e popularidade de um líder comunitário.
Além disso, a comunidade de cada distrito saberá de quem cobrar os problemas da localidade, aumentando a representatividade do eleito. Ato contínuo, o corpo eleitoral sabe o nome de quem elegeu, e o representante sabe de onde partiram seus votos.
Breve análise do PL 9.212/2017 e da PEC 2/2025
O projeto de lei ordinária de nº 9.212, de 2017, de autoria do ex-senador José Serra, que altera a legislação eleitoral para instituir o voto distrital misto, atualmente está na Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania da Câmara (CCJ) e recebeu parecer favorável pelo relator, na forma de seu substitutivo apresentado.
O voto do relator é muito bem pontuado e fundamentado, apresentando argumentos sólidos para aprovação pela Casa Legislativa.
De outro lado, há um aspecto do texto que deve sofrer uma releitura para impedir eventual questionamento de inconstitucionalidade. A redação do § 4º do artigo 10 prevista no substitutivo atribui ao Tribunal Superior Eleitoral competência para a divisão das circunscrições eleitorais em distritos. É cediço, no entanto, que o artigo 121 da Constituição infere que as competências dos tribunais só podem ser dispostas por lei complementar, razão pela qual a distritalização não poderia ser tratada no projeto em referência.
Há de se ressaltar, entretanto, que agora em 2025 foi apresentada a Proposta de Emenda à Constituição nº 02/2025. O texto, em início de tramitação, dispõe que a Corte Eleitoral editará resolução com o escopo de definir os limites dos distritos em até um ano antes da eleição.
Conclusões
A competição eleitoral no Brasil é fruto de um sistema arcaico e que não corresponde aos atuais anseios da sociedade. É um modelo que favorece o distanciamento entre o corpo eleitoral e os representantes do povo. Some-se a isso, as eleições são caras, e dificilmente um candidato sem recursos materiais tem condições de disputar o prélio dentro do que se espera de uma democracia que se fundamenta no princípio da paridade de armas e no pluralismo político.
É necessária uma reforma política que efetivamente abra espaços para novos líderes. Um regime que aumente a representatividade do eleito e reforce seus vínculos com o cidadão. As campanhas eleitorais precisam ser barateadas, de modo que as classes menos favorecidas tenham mais condições de ter voz nas instituições oficiais.
O sistema distrital misto, criado e em vigor na Alemanha até os dias atuais, é o melhor modelo para a reforma que o país almeja. As circunscrições eleitorais são divididas em distritos, priorizando a eleição de líderes comunitários com parcos recursos financeiros e que se importem com os problemas locais (sistema majoritário). Além disso, listas partidárias estaduais elegerão representantes com propostas de interesse nacional, sendo permeada por segmentos sociais e especialistas de diversas áreas (sistema proporcional).
Há décadas o país ensaia a renovação política pelo sistema distrital misto. Atualmente, a Câmara dos Deputados debate o tema por meio do Projeto de Lei Ordinária de nº 9.212/2017, de autoria do ex-senador José Serra. Em que pesem a inegável qualidade do voto e dos argumentos sólidos do relator, é necessária uma releitura das atribuições concedidas ao TSE na medida em que a demarcação dos limites dos distritos só poderia ser aviada por lei complementar. Por outro lado, a PEC nº 02/2025 tenta resolver a questão, devendo ser analisada com urgência pela Casa.
Portanto, é premente a necessidade não só de debater, mas efetivamente de se tomar uma decisão firme no sentido de alterar a legislação. O Brasil precisa corrigir as disfuncionalidades das eleições para deputados e vereadores. A reforma política é a mãe de todas as reformas, e o sistema distrital misto é, indubitavelmente, a melhor proposta para superar os problemas do modelo eleitoral vigente.
[1] Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo. Disponível em: <https://www.tre-sp.jus.br/comunicacao/noticias/2024/Fevereiro/entenda-o-calculo-para-determinar-quais-vereadores-e-deputados-sao-eleitos>. Acesso em: 3 abr. 2025.
[2] Decisão do STF sobre distribuição de sobras eleitorais vale desde 2022. Disponível em: <https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/decisao-do-stf-sobre-distribuicao-de-sobras-eleitorais-vale-desde-2022/>. Acesso em: 3 abr. 2025
[3] Disponível em: <https://www.tse.jus.br/++theme++justica_eleitoral/pdfjs/web/viewer.html?file=https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/arquivos/reforma-do-sistema-eleitoral/@@download/file/Reforma_do_Sistema_Eleitoral.pdf >. Acesso em: 2 abr.2025.
[4] NICOLAU, Jairo Marconi. Sistemas Eleitorais. 6ª ed. Rio de Janeiro: FGV, 2012. Livro Eletrônico. p. 81.
[5] Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/constituicao-cidada/publicacoes/Jornal%20da%20Constituinte/JornaldaConstituinte_n04_19870622.pdf > Acesso em: 1º abr.2025.
[6] GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 19ª ed. São Paulo: Atlas, 2023. Livro Eletrônico. p. 155.
[7] Circunscrição eleitoral é o espaço geográfico onde se trava determinada eleição. Assim, o país, na eleição do presidente e vice-presidente da República; o estado, nas eleições para governador e vice-governador, deputados federais e estaduais, e senadores; o município, nas eleições de prefeito e vereadores; e o distrito, onde e quando se realiza a eleição pelo sistema distrital.
[8] VIEIRA, Fabricia Almeida. Sistemas Eleitorais Comparados. 1ª ed. Curitiba: Intersaberes, 2018. Livro Eletrônico. p. 86-89.
[9] NICOLAU, Jairo Marconi. Sistemas Eleitorais. 6ª ed. Rio de Janeiro: FGV, 2012. Livro Eletrônico. p. 83-88.
[10] CINTRA, Antônio Octávio. O Sistema Eleitoral Alemão como Modelo para a Reforma do Sistema Eleitoral Brasileiro. Cãmara dos Deputados: 2000. Disponível em: <https://bd.camara.leg.br/bd/items/4a4f8f7b-5c6d-479a-84e8-c820f2591fb0> Acesso em: 31 mar.2025.
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