Sandbox regulatório: aplicações práticas na Anac e na ANTT

O setor de transportes brasileiro tem sido pioneiro na implementação do ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório), demonstrando como esse novo instrumento pode ser adaptado às particularidades de um setor caracterizado por infraestruturas complexas, contratos de longo prazo e forte interesse público. Este artigo examina como as agências reguladoras do setor de transportes têm estruturado seus programas de sandbox, analisando tanto o arcabouço normativo quanto os casos concretos já em desenvolvimento.

CCR

O sandbox regulatório, além de permitir o teste de inovações tecnológicas e novos modelos de negócio, também proporciona um espaço para o aprimoramento da própria capacidade regulatória das agências, gerando aprendizagens valiosas sobre como supervisionar e regular de forma mais efetiva as transformações em curso no setor. Essa dimensão de desenvolvimento institucional é tão importante quanto a facilitação da inovação propriamente dita.

Estrutura e procedimentos do sandbox regulatório no setor de transportes

O setor de transportes tem sido pioneiro na implementação do sandbox regulatório no Brasil, destacando-se iniciativas como a Resolução nº 5.999/2022 da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), que estabelece as regras para a constituição e o funcionamento de ambiente regulatório experimental na Agência. Com base na referida Resolução, a entrada de empresas no sandbox pode ocorrer por duas vias:

Por meio de Editais de Participação, publicados pela ANTT, que estabelecem as regras para a participação em projetos específicos;
Por meio de convocação direta da ANTT, com dispensa de processo seletivo, mas mediante justificativa prévia.

Na Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), a base normativa para o sandbox está estabelecida na Portaria nº 10.219/SIA, de 9 de janeiro de 2023, que dispõe sobre as regras para constituição e funcionamento de ambiente regulatório experimental relacionado aos temas de interesse da Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária. Esta norma se insere no contexto mais amplo do Programa SIA + Simples, instituído pela Portaria nº 10.218/SIA da mesma data, voltado à simplificação regulatória no setor.

O processo de experimentação controlada em sandboxes pode induzir mudanças positivas nas práticas dos próprios reguladores, especialmente no desenvolvimento de novos métodos de supervisão baseados em dados e na adoção de abordagens mais colaborativas e menos adversariais (Ahmad Alaassar et al. 2020). No caso do setor de transportes brasileiro, essa dimensão de transformação institucional pode ser observada na forma como as agências têm estruturado suas unidades dedicadas à inovação e adotado processos de decisão mais ágeis e baseados em evidências para avaliar os resultados das experimentações.

Experiências da ANTT

Dentre os projetos de sandbox desenvolvidos pela ANTT destacam-se:

1. Pedágio eletrônico (free flow): uma das aplicações mais visíveis do sandbox no setor de transportes, permitindo testar um modelo de cobrança sem barreiras físicas, baseado em pórticos com leitura automática de placas e tags. Esse sistema apresenta desafios específicos relacionados à inadimplência, aos meios de pagamento e à informação aos usuários que o ambiente controlado do sandbox permite mapear e resolver.
2. Sistema de pesagem em alta velocidade (HS-WIM): voltado a testar tecnologias que permitem a pesagem de veículos de carga em movimento, sem necessidade de parada, contribuindo para a otimização da fiscalização e para a preservação da infraestrutura rodoviária.
3. Processo competitivo: um caso particularmente interessante por focar não em uma inovação tecnológica, mas em um modelo regulatório. Este sandbox tem o intuito de testar solução regulatória e propor norma para regulamentar o procedimento de venda assistida das participações acionárias de contratos de concessões existentes.
4. Sandbox de inspeção de tráfego: voltado a testar novas tecnologias, metodologias e modelos de inspeção de tráfego em rodovias, com foco em eficiência, sustentabilidade e segurança.

Experiências da Anac

Na Anac, destacam-se duas experiências principais:

1. Sistema de balizamento noturno com energia fotovoltaica: a primeira experiência de sandbox da Anac, conduzida pela Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária, com base no RBAC 145 (regulação técnica sobre projeto de aeródromos) e nas portarias do programa SIA + Simples. O projeto visa testar o uso de fontes individuais de energia fotovoltaica para o balizamento noturno de aeródromos, potencialmente aumentando a eficiência energética e a resiliência dos sistemas.
2. Vertiportos/Evtols: disciplinada por meio do Edital nº 22/Anac/2024, esta iniciativa busca construir um modelo regulatório adequado para a nova tecnologia das aeronaves elétricas de decolagem e pouso vertical (Evtols, do inglês Electric Vertical Take-Off and Landing), uma tecnologia disruptiva que potencialmente irá revolucionar a mobilidade urbana. A regulação da infraestrutura para aeronaves Evtol representa um campo inteiramente novo, sem precedentes regulatórios consolidados. O sandbox da Anac possibilita a definição de parâmetros técnicos e operacionais baseados em experiências reais, antecipando questões relacionadas à segurança, ao ruído, à integração com outros modais e ao impacto urbano.

Elementos comuns e ciclo de vida do sandbox no setor de transportes

Em uma primeira análise da disciplina normativa e da experiência concreta da Anac e ANTT, já podem ser identificadas nas iniciativas das agências de transportes elementos estruturais comuns que caracterizam o ciclo de vida do sandbox regulatório:

1. Admissão

Na ANTT, é regida pelo artiog 3º da Resolução nº 5.999/2022, valendo também destacar os critérios de elegibilidade (artigo 8º); na Anac, a disciplina de admissão está prevista no artigo 3º da Portaria nº 10.219/SIA. Considerando especificamente o exemplo do sandbox de vertiportos, destacam-se os Capítulos II a VI do Edital nº 22/2024, com ênfase na demonstração de capacidade técnica e o caráter inovador da solução.

As interações sociais entre reguladores e regulados no ambiente do sandbox produzem benefícios mútuos: para os regulados, aumentam a legitimidade junto a investidores e consumidores, fortalecem capacidades de gestão de riscos e aprofundam o conhecimento sobre marcos regulatórios; para os reguladores, ampliam a compreensão sobre restrições regulatórias, riscos potenciais associados a novas tecnologias e necessidades de suporte dos inovadores (Ahmad Alaassar et al. 2020).

2. Monitoramento

Disciplinado em pormenor pelo artigo 20 da Resolução ANTT e pelo Capítulo VI do Edital Anac (especialmente a Cláusula 6ª da minuta do Termo Específico), incluindo obrigações de prestação de informações, reuniões periódicas e demonstração de cumprimento das condições estabelecidas. Na Anac, o tema é objeto do artigo 5º da Portaria nº 10.219/SIA.

Esta fase é crucial para garantir o controle dos riscos associados à experimentação e para a coleta de dados que servirão de base para a avaliação dos resultados. Os procedimentos de monitoramento devem ser suficientemente rigorosos para proteger o interesse público, mas não a ponto de impedir a flexibilidade necessária à inovação.

3. Término

Previsto no artigo 22 da Resolução ANTT, que estabelece as diferentes hipóteses para o encerramento, como decurso do prazo, a pedido do participante, em decorrência de cancelamento ou suspensão da autorização temporária, ou mediante a obtenção de autorização junto à ANTT para desenvolvimento da atividade, nos casos em que houver a regulação definitiva da matéria. Na Anac, a disciplina prevista no art. 7º da Portaria nº 10.219/SIA é similar à adotada na ANTT.

O término planejado do período de sandbox é fundamental para garantir a temporalidade do instrumento e para permitir a avaliação consolidada dos resultados, gerando insumos para possíveis ajustes regulatórios permanentes.

4. Descontinuidade

Regulada pelo artigo 25 da Resolução ANTT e pelo Anexo I ao Termo Específico da Anac, com exigência de plano de contingência para descontinuação ordenada e comunicação prévia aos usuários.

A previsão de procedimentos específicos para a descontinuidade reflete a preocupação com a proteção dos usuários e com a estabilidade do setor, garantindo que mesmo em caso de encerramento das atividades experimentais, não haverá impactos negativos significativos.

Abordagens normativas e suas implicações

A ANTT, ao estabelecer uma norma geral sobre sandboxes, cria uma base normativa para aplicações em diferentes contextos, sem prejuízo do processo de customização a partir dos editais específicos. De modo similar, a Portaria da Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária da Anac funciona como uma base normativa mais ampla, embora limitada ao escopo da superintendência.

As experiências concretas, a partir de regras editalícias específicas, como é o caso dos Vertiportos na Anac, além de demonstrarem como o instrumento pode ser adaptado para responder a desafios tecnológicos pontuais, também oferecem as bases para um aprendizado institucional mais amplo.

Essa abordagem em camadas (norma geral + editais específicos) permite conciliar a necessidade de um quadro normativo estável com a flexibilidade necessária para adaptar o instrumento às particularidades de cada iniciativa inovadora. Tal estrutura também facilita a institucionalização do conhecimento gerado pelas experiências iniciais, criando uma base crescente de aprendizado que pode informar futuras aplicações do instrumento.

Aprendizados institucionais e transformação das práticas regulatórias

Uma dimensão frequentemente subestimada dos sandboxes regulatórios é seu potencial para transformar as próprias práticas regulatórias. O contato próximo entre reguladores e inovadores promove um ambiente de aprendizado mútuo, onde não apenas as inovações são testadas, mas também novas abordagens de supervisão e regulação podem ser desenvolvidas.

No caso do setor de transportes, esse aprendizado institucional é particularmente valioso, dada a complexidade técnica e a diversidade de stakeholders envolvidos. As experiências iniciais da ANTT e da ANAC demonstram como o engajamento com inovadores pode ampliar a compreensão dos reguladores sobre tecnologias emergentes e seus potenciais impactos, permitindo o desenvolvimento mais ágil e informado de marcos regulatórios adaptados às novas realidades.

Considerações finais

A implementação de sandboxes regulatórios no setor de transportes brasileiro representa um avanço significativo na modernização do aparato regulatório, permitindo responder de forma mais ágil e informada aos desafios impostos pela acelerada transformação tecnológica. As experiências iniciais da ANTT e da Anac demonstram o potencial desse instrumento para facilitar a introdução segura de inovações que podem aumentar a eficiência, a sustentabilidade e a qualidade dos serviços de transporte.

Os casos concretos analisados também revelam a importância de estruturar adequadamente os procedimentos de admissão, monitoramento, término e descontinuidade, garantindo o equilíbrio entre a flexibilidade necessária à inovação e os controles indispensáveis à proteção do interesse público.

À medida que mais projetos são implementados e concluídos, será possível avaliar com maior precisão os impactos desse instrumento tanto para o desenvolvimento tecnológico do setor quanto para o aprimoramento da própria capacidade regulatória das agências. O aprendizado institucional gerado por essas experiências iniciais será fundamental para consolidar o sandbox regulatório como um componente permanente e efetivo do instrumental regulatório brasileiro.

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Referências bibliográficas

AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (ANAC). Edital nº 22/ANAC/2024. Edital de comunicado ao mercado para seleção de interessados em participar de ambiente regulatório experimental – sandbox regulatório, tema vertiportos. Brasília: ANAC, 2024.

AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (ANTT). Resolução nº 5.999, de 3 de novembro de 2022. Dispõe sobre as regras para constituição e funcionamento de ambiente regulatório experimental (Sandbox Regulatório). Brasília: ANTT, 2022.

ALAASSAR, Ahmad; MENTION, Anne-Laure; AAS, Tor Helge. Exploring how social interactions influence regulators and innovators: The case of regulatory sandboxes. Technological Forecasting & Social Change, v. 160, 2020.

BRASIL. Lei Complementar nº 182, de 1º de junho de 2021. Institui o marco legal das startups e do empreendedorismo inovador. Diário Oficial da União, Brasília, 2021.

JOHNSON, Walter G. Caught in quicksand? Compliance and legitimacy challenges in using regulatory sandboxes to manage emerging technologies. Regulation & Governance, v. 17, n. 3, p. 709-725, 2023.