Supressão consensual superior a 25% nos contratos administrativos

A execução dos contratos administrativos nem sempre segue com linearidade o objeto inicialmente pactuado. Mudanças de cenário institucional, fatos supervenientes e reconfigurações normativas ou técnicas podem impactar significativamente a utilidade de partes do escopo originalmente contratado. Diante disso, a própria Lei nº 14.133/2021 reconhece a necessidade de ajustes contratuais durante sua execução, mediante alterações unilaterais ou bilaterais (artigo 124, I e II).

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Entretanto, persiste certa insegurança quanto à possibilidade jurídica de se promover supressão consensual do objeto contratual superior a 25%, sobretudo diante do que dispõe o artigo 125 da nova lei. Seria esse limite aplicável indistintamente, mesmo quando há acordo entre as partes e renúncia expressa a eventuais compensações? A seguir, defende-se que a resposta deve ser negativa, à luz da própria sistemática normativa, da interpretação doutrinária especializada e das manifestações oficiais da administração pública federal.

Alterações contratuais na Lei nº 14.133/2021: estrutura normativa

A Lei nº 14.133/2021 disciplinou, no Capítulo VII, a possibilidade de modificação dos contratos administrativos. O artigo 124 estabelece hipóteses de alteração unilateral (inciso I) e bilateral (inciso II). O artigo 125, por sua vez, fixa que, nas alterações unilaterais, o contratado está obrigado a aceitar supressões de até 25% do valor contratual, ou de até 50% no caso de reforma de edifício ou equipamento.

Contudo, diferentemente da revogada Lei nº 8.666/1993 — cujo artigo 65, § 2º, II, autorizava expressamente supressões superiores a 25% por acordo entre as partes —, a nova legislação silenciou quanto a esse ponto, limitando-se a regulamentar as alterações unilaterais. A omissão, todavia, é interpretada pela melhor doutrina e pela jurisprudência administrativa não como vedação, mas como abertura interpretativa para que, em situações específicas, o objeto contratual possa ser reconfigurado consensualmente mesmo em patamar superior ao limite ordinário.

Nota nº 00004/2024/CNLCA/CGU/AGU e posição oficial da AGU

A Advocacia-Geral da União, por meio da Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA), posicionou-se de forma clara e fundamentada sobre o tema. Na Nota nº 00004/2024/CNLCA/CGU/AGU, reconheceu-se expressamente a possibilidade de supressões contratuais consensuais superiores a 25%, desde que:

• haja motivação técnica e jurídica idônea;
• a medida seja proporcional e vantajosa para o interesse público;
• não se transfigure o objeto do contrato (art. 126 da Lei nº 14.133/2021).

Segundo a nota:

“O art. 125 da Lei nº 14.133/2021 é voltado apenas para as alterações quantitativas unilaterais e não para as consensuais. […] Para as alterações consensuais, há uma mudança significativa que não pode ser desconsiderada. A nova Lei não repetiu o §2º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993, o que revela a opção do legislador por deixar à modelagem contratual, ao edital e à negociação entre as partes a definição do alcance da modificação.”

Trata-se, portanto, de restrição aplicável unicamente ao exercício do poder unilateral da administração, e não à livre manifestação de vontade das partes diante de alteração de circunstâncias contratuais.

Posição da doutrina especializada

A doutrina majoritária converge com a orientação da AGU. Joel de Menezes Niebuhr sustenta que:

“Goste-se ou não, deve-se respeitar a vontade do legislador externada de modo unívoco no texto da Lei nº 14.133/2021. Daí que, como o legislador não estabeleceu limites explícitos e fixos para as alterações quantitativas consensuais e para as qualitativas, é de concluir pela possibilidade de promovê-las em limites superiores aos estipulados no artigo 125 da Lei.” (NIEBUHR, 2023, p. 1000).

De forma semelhante, Marçal Justen Filho observa:

“Basicamente, trata-se de reconhecer que o art. 125 da Lei nº 14.133/2021 disciplina especificamente as alterações impostas de modo unilateral e compulsório, sem a concordância do contratado. […] Logo, é cabível promover alteração que supere os limites previstos, desde que mediante concordância entre as partes.” (JUSTEN FILHO, 2012, p. 205).

Ambos os autores reforçam que a nova lei optou por modelo aberto e mais principiológico, que privilegia a flexibilidade contratual, desde que respeitados os princípios fundamentais do direito público.

Papel da administração e dever de eficiência

A administração pública não pode se obrigar a executar objetos contratuais cuja utilidade tenha sido perdida, sob pena de violação aos princípios da eficiência, economicidade e razoabilidade. A celebração de aditivo para suprimir, consensualmente, partes do objeto que se tornaram tecnicamente desnecessárias, é expressão de boa governança contratual e demonstra o cumprimento do dever de gestão racional dos recursos públicos.

Conforme dispõe o artigo 5º da Lei nº 14.133/2021, o processo licitatório — e, por consequência, o contrato administrativo — deve ser regido pelos princípios da legalidade, eficiência, interesse público, economicidade, planejamento, motivação, vinculação ao instrumento convocatório e segurança jurídica, dentre outros.

Adicionalmente, o artigo 115 da mesma norma impõe às partes o dever de execução fiel do contrato, o que deve ser interpretado à luz do princípio da boa-fé objetiva, da função social do contrato e do princípio da finalidade.

Contratos administrativos e princípio da revelação

A moderna teoria dos contratos administrativos reconhece que tais instrumentos devem ser dotados de flexibilidade para acomodar mudanças e corrigir assimetrias informacionais. Conforme defendem Camelo, Nóbrega e Torres (2024, p. 303), a execução contratual deve funcionar como mecanismo de revelação de informações (princípio da revelação), permitindo a renegociação equilibrada do objeto para preservar a racionalidade do contrato diante de eventos supervenientes.

Esse modelo contratual dinâmico é especialmente importante para contratos de longa duração, típicos da nova Lei de Licitações. Tais contratos não podem ser interpretados segundo a lógica da rigidez normativa, sob pena de perpetuar obrigações desnecessárias, onerosas ou ineficazes.

Conclusão

A supressão consensual superior a 25% do objeto contratual é juridicamente possível, desde que devidamente motivada, vantajosa e proporcional. Não se trata de exceção ao sistema legal, mas de decorrência lógica da estrutura principiológica da Lei nº 14.133/2021. O art. 125 aplica-se às alterações unilaterais, não havendo óbice legal à celebração de aditivos bilaterais em percentual superior.

A interpretação contrária imporia à Administração a execução de objetos destituídos de finalidade pública, contrariando os princípios constitucionais da eficiência e do interesse público. Em tempos de amadurecimento institucional e exigência de governança responsável, a modelagem contratual deve se abrir às soluções cooperativas que assegurem a efetividade e a legitimidade do contrato como instrumento realizador de políticas públicas.

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Referências

Advocacia-Geral da União. Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos – CNLCA. Nota nº 00004/2024/CNLCA/CGU/AGU. Brasília: AGU, 2024. Nota técnica. Disponível aqui.

NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 6. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 8. ed. São Paulo: Editora Fórum, 2012.

NÓBREGA, Marcos; TORRES, Ronny Charles L. de; CAMELO, Maria Cláudia. Análise econômica das licitações e contratos: de acordo com a Lei nº 14.133/2021. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024.