Reequilíbrio dos contratos administrativos impactados pela reforma tributária

A Lei Complementar 214/2025 (LC 214/25), oriunda do PLP 68/2024, regulamentou a Emenda Constitucional 132/2023 (reforma tributária), instituindo o IBS e o CBS, entre outras providências, com destaque para a instituição de um regime de reequilíbrio de contratos administrativos [1].

Esse novo regime cria instrumentos de ajuste de contratos administrativos concluídos antes da entrada em vigor da LC 214/25, bem como daqueles firmados posteriormente, mas cuja proposta foi apresentada antes da vigência da nova lei complementar [2], permitindo que tais contratos sejam revisados para restabelecer seu equilíbrio econômico-financeiro comprovadamente impactado pela implantação do IBS e da CBS [3].

Como se vê, não se trata de reequilíbrio automático, devendo ser comprovado que o novo regime tributário instituído pela LC 214/25 gerou alteração da carga tributária efetivamente suportada por pessoas jurídicas contratadas pelo poder público, o que envolve análise global das novas regras fiscais, considerando-se, por exemplo, os efeitos da não cumulatividade nas aquisições e custos incorridos pela contratada, a possibilidade de repasse a terceiros, pela contratada, do encargo financeiro, entre outras circunstâncias não exaustivamente previstas na lei [4].

O regime de reequilíbrio é obrigatório e seus instrumentos de ajuste devem ser aplicados até mesmo àqueles contratos em que a matriz de riscos já alocou à contratada a responsabilidade pelos impactos tributários supervenientes [5].

Os pleitos de reequilíbrio podem se referir ao longo e complexo período de transição tributária previsto nos artigos 125 a 133 do ADCT, por meio de procedimento administrativo específico, exclusivo e com trâmite prioritário, o qual deverá ser decidido definitivamente em 90 dias, prorrogáveis uma única vez quando necessária instrução probatória suplementar [6].

Preocupação com impactos da reforma tributária

A instituição de um procedimento célere e com prazo certo para se avaliar os pleitos de reequilíbrio reflete a preocupação do legislador com os impactos da reforma tributária sobre a equação econômico-financeira dos contratos administrativos, sobretudo os de parceria, que envolvem complexidade técnica, longo prazo e alto investimento privado exposto a riscos, como são as concessões de serviços públicos e as PPPs.

Ponto importante é a autorização para que o reequilíbrio possa ser implementado por meio de diversas formas não exaustivas de recomposição (por exemplo, ajustes tarifários, aporte de recursos públicos, renegociação de prazos, redução da outorga etc. [7]), o que confere maior eficiência e flexibilidade ao procedimento, permitindo-se a escolha do método mais adequado a cada modelo de negócio e tipo de contratação, sem vedação à combinação dessas formas de reequilíbrio.

Contudo, note-se que a LC 214/25 reservou preferência pela implantação do reequilíbrio por meio da alteração na remuneração do contrato ou de ajuste tarifário, conforme o caso, de modo que as demais formas alternativas somente podem ser adotadas pela administração caso haja anuência da contratada [8], prestigiando-se o consensualismo entre as, observados, em todos os casos, os termos do contrato.

Spacca

Com isso, os contratos administrativos vigentes antes da entrada em vigor da LC 214/25 que não tenham previsto mecanismos de reequilíbrio capazes de suportar o novo modelo tributário poderão se valer de uma das várias ferramentas de recomposição disponíveis na lei complementar, respeitada a preferência nela instituída e a necessidade de consenso entre as partes nos demais casos.

Timing para o reequilíbrio de contratos

O pleito de reequilíbrio deve ser formulado durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação [9]. Dessa forma, pedidos de reequilíbrio retardatários (feitos após a extinção do contrato) ou que não tenham sido considerados antes de se prorrogar o contrato serão atingidos pela preclusão, como medida de previsibilidade e de segurança jurídica que impede a perpetuação da discussão sobre desequilíbrio contratual derivado da reforma tributária.

Merece destaque a possibilidade de o poder público contratante promover a revisão de ofício do contrato administrativo para recompor o equilíbrio econômico-financeiro em caso de redução da carga tributária efetiva suportada pela contratada em razão do novo regime tributário [10]. Aqui, a lei se limitou a garantir a manifestação da contratada, o que parece não se coadunar com a tendência de um Direito Administrativo consensual e dialógico, que prioriza soluções acordadas, em vez de decisões tomadas unilateralmente pela autoridade.

Nesse ponto, a assimetria de informações e ausência de corpo técnico qualificado na administração podem ser obstáculos à mensuração da efetiva redução da carga tributária da contratada, o que exige cautela na utilização da revisão de ofício e recomenda instauração de procedimento com ampla e efetiva participação da contratada, com vistas a privilegiar a transparência e a colaboração, assim como evitar desgaste entre as partes e eventuais conflitos.

Regulamentação pelo poder público

O procedimento de pleitos de reequilíbrio poderá ser regulamentado pelo poder público contratante, tratando inclusive do tema da recomposição ou ajuste provisório, que permite implementação do reequilíbrio antes mesmo da conclusão do procedimento nos casos em que a contratada demonstrar relevante impacto financeiro na execução contratual. Essa forma de reequilíbrio cautelar ou emergencial deve ser revista e, se for o caso, ajustada por ocasião da decisão definitiva do pleito [11].

O ideal é que a regulamentação de cada ente federativo ou de sua agência reguladora estabeleça com clareza e racionalidade os critérios e a metologia dos pleitos de reequilíbrio, comum ou cautelar.

Seja como for, a LC 214/25 previu que a ausência de regulamentação não impede que os pleitos de reequilíbrio sejam formulados. Todavia, uma lacuna regulatória pode ensejar insegurança jurídica e aumento dos custos de transação, desgastando a relação contratual e perpetuando a discussão sobre o reequilíbrio econômico-financeiro decorrente dos impactos da implantação da reforma tributária.

Êxito depende de preparo institucional

O regime de reequilíbrio de contratos administrativos previsto nos artigos 373 a 377 da LC 214/25 é um regramento geral e admite expressamente a aplicação subsidiária das disposições da legislação de regência do contrato nos casos omissos [12], em deferência às peculiaridades de cada setor, principalmente aqueles altamente regulados.

De fato, não se conhece o real impacto da implantação da reforma tributária sobre os contratos administrativos já celebrados, especialmente os de parceria, que despontam por sua complexidade técnica, longo prazo e alto investimento privado sujeito a risco.

Para isso, o novo regime de reequilíbrio oferece uma solução, exigindo a recomposição da equação econômico-financeira de contratos administrativos efetivamente desequilibrados e instituindo instrumentos de ajuste.

Todavia, esse regime estabelece normas e diretrizes gerais, reconhecendo que a reforma tributária afetará de forma distinta cada setor (transportes, portos, aeroportos, saneamento etc.), bem como cada tipo de contrato administrativo (fornecimento, prestação de serviço, obra pública, concessão, ppp etc.).

Logo, o novo regime de reequilíbrio de contratos administrativos instituído pela LC 214/25 não é um fim em si mesmo e o seu êxito dependerá do preparo institucional, da capacidade de regulamentação e do esforço dos entes federados contratantes para lidar com a nova onda de pleitos de reequilíbrio decorrente dos impactos da implantação da reforma tributária.

[1] A LC 214/25 entrou em vigor em 16 de janeiro de 2025 e a maior parte de seus dispositivos somente produzirá efeitos a partir de 1º de janeiro de 2026 (art. 544, VI), inclusive o novo regime de reequilíbrio de contratos administrativos, acompanhando o início da cobrança do IBS e da CBS (art. 125 do ADCT).

[2] Art. 373, caput e §1º, da LC 214/25.

[3] Art. 374, caput, da LC 214/25.

[4] Art. 374, §1º, da LC 214/25.

[5] Art. 374, §2º, da LC 214/25.

[6] Art. 376, caput, III, e §1º, da LC 214/25.

[7] Art. 376 (…). V – o reequilíbrio poderá ser feito por meio de: a) revisão dos valores contratados; b) compensações financeiras, ajustes tarifários ou outros valores contratualmente devidos à contratada, inclusive a título de aporte de recursos ou contraprestação pecuniária; c) renegociação de prazos e condições de entrega ou fornecimento de serviços; d) elevação ou redução de valores devidos à administração pública, inclusive direitos de outorga; e) transferência a uma das partes de custos ou encargos originalmente atribuídos à outra; ou f) outros métodos considerados aceitáveis pelas partes, observada a legislação do setor ou de regência do contrato.

[8] Art. 376, V, §2º, da LC 214/25.

[9] Art. 376, II, da LC 214/25.

[10] Art. 375 da LC 214/25.

[11] Art. 376, §§3º e §4º, da LC 214/25.

[12] Art. 377 da LC 214/25.