A substituição para o novo sistema tributário trazido pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentado pela Lei Complementar nº 214/2025 trouxe para o ordenamento jurídico tributário uma promessa clara: simplificar, dar transparência e garantir neutralidade na tributação sobre o consumo.
Esses três pilares — simplicidade, transparência e neutralidade — foram apresentados à sociedade como as grandes virtudes da reforma, expressos no artigo 145, § 3º e 156-A, § 1º, ambos da Constituição, após a alteração introduzida pela emenda reformista.
Entretanto, uma lacuna normativa ameaça desgastar tais fundamentos: a inclusão do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) na base de cálculo do ICMS, do ISS e do IPI.
Retorno do ‘tributo sobre tributo’
Os governos federal, estaduais e municipais interpretam que, como a Constituição e a lei complementar não vedaram expressamente essa inclusão, estariam autorizados a tributar. Isso porque, na PEC 45/2019, uma das bases da reforma, a exclusão era expressa, não se confirmando nem no texto no constitucional, nem no texto da lei complementar que a regulamenta.
Essa leitura, entretanto, abre espaço para o retorno de uma prática já conhecida: a tributação em cascata, fenômeno que a própria reforma buscava extirpar de nosso ordenamento jurídico.
Na prática, a inclusão do IBS e da CBS na base de outros tributos antigos significa aumentar artificialmente a carga tributária, encarecendo bens e serviços, e impondo ao contribuinte uma conta invisível e disfarçada. Trata-se de verdadeiro ilusionismo fiscal, que compromete a clareza das informações ao consumidor e ao investidor. Tal medida, ainda fere um dos objetivos da EC nº 132/2023, que é a redução das regressividade, pois a tributação sobre o consumo, que onera os mais pobres de forma mais intensa, fica maior, encarecendo bens e serviços.
Contradição com os pilares da reforma
A reforma tributária construiu três pilares fundamentais que representam a mudança do antigo para o novo regime tributário no Brasil. O primeiro deles é a transparência. O contribuinte tem o direito de ser informado sobre a carga tributária que suporta e, com essa inclusão, o cidadão deixa de compreender quanto paga efetivamente a título de tributos, pois os valores do IBS e da CBS — que não compõem a operação — passam a integrar as bases do ICMS, ISS e IPI. O resultado dessa operação é que o contribuinte paga tributo sobre um montante que não corresponde à riqueza efetivamente gerada.
Como se não bastasse, o segundo pilar trazido pela reforma, que é a simplicidade, também é violado. Isso porque, em vez de simplificar, a inclusão gera complexidade e dificuldade de entendimento acerca da tributação efetiva, pois a apuração dos tributos se torna confusa, multiplicando obrigações acessórias e estimulando um novo ciclo de litigiosidade.
Por último, mas não menos importante, o pilar da neutralidade também é atacado com essa inclusão, ao passo que ao aumentar artificialmente a carga tributária, cria-se uma distorção econômica que interfere nas decisões de consumo e investimento, violando justamente a base do novo modelo de tributação sobre o consumo.
O risco de uma nova ‘tese do século’
É inegável que o Poder Judiciário será chamado a decidir sobre o impasse, posto que a discussão remete diretamente ao Tema 69 do STF, no qual se firmou o entendimento no sentido de que a exclusão do ICMS da base do PIS/Cofins é matéria que se impõe.
Assim, a inclusão do IBS e da CBS nas bases do ICMS, ISS e IPI reproduz, em essência, o mesmo raciocínio de inconstitucionalidade, pois haverá uma tributação sobre um montante que não representa riqueza.
Dessa forma, a judicialização será inevitável. Ao sustentar que o valor da operação não pode ser confundido com a soma de tributos, a tese reforça que a incidência em cascata afronta os novos princípios constitucionais. O resultado será previsível: um contencioso volumoso, insegurança jurídica e o adiamento dos benefícios prometidos pela reforma.
O equívoco da ‘neutralidade arrecadatória’
Os governos estaduais e municipais defendem a inclusão com base na preservação da “neutralidade arrecadatória” da transição entre o sistema tributário vigente e o novo sistema. Tal raciocínio não merece prosperar porque a neutralidade não significa manter intacta a arrecadação a qualquer custo, mas sim assegurar que a tributação não gere distorções adicionais ao sistema econômico.
Assim, a insistência na cobrança de tributo sobre tributo, ainda que para evitar perdas momentâneas, representará uma violação das regras constitucionais trazidas pela Reforma para que seja garantido um ajuste de caixa imediato. Em outras palavras, é a subversão do espírito e dos objetivos da reforma para garantir uma arrecadação indevida.
Conclusão: um retrocesso
A inclusão de IBS e CBS nas bases de cálculo do ICMS, ISS e IPI representa mais do que uma atecnia. Trata-se de um conflito direto com os princípios que fundamentaram a reforma tributária.
Ao manter a lógica de tributo sobre tributo, o sistema deixa de ser simples, transparente e neutro, tornando-se apenas uma versão remodelada das distorções que o país há décadas busca ultrapassar, reforçando ainda a regressividade.
Se a reforma nasceu para reduzir o contencioso tributário, melhorar o ambiente de negócios e devolver confiança ao contribuinte e ao investidor, permitir essa sobreposição é caminhar na direção diametralmente oposta. Cabe ao Congresso Nacional corrigir a lacuna legislativa e, caso não o faça, caberá ao Supremo Tribunal Federal reafirmar, mais uma vez, que nenhum projeto de modernização tributária pode sobreviver sem respeito aos princípios que o inspiraram.
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