Em sessão recente do Supremo Tribunal Federal, o presidente ministro Roberto Barroso, em tom jocoso, afirmou ter recebido a seguinte mensagem de um de seus assessores: “(…) ele (o assessor) falou assim: vai ser muito difícil eu voltar a ser procurador em Mesquita, onde 99% das leis são inconstitucionais”.
No que pese a mensagem recebida ter sido ou não engraçada, e repudiada pelos representantes da cidade localizado na Baixada Fluminense, a declaração nos leva a indagarmos quanto à qualidade da produção legislativa dos municípios, a validade de suas leis perante o ordenamento jurídico nacional, sobretudo sua pertinência com a Constituição. Mas não somente isso, também a reflexão sobre a atividade e função de assessoramento, consultoria e representação dos municípios visando à produção de leis que não sejam “inconstitucionais”.
A Constituição de 1988, ao estabelecer as “funções essenciais à Justiça”, ao lado do Ministério Público, advocacia, Defensoria Pública, incluiu a Advocacia Pública (da União e dos estados e do Distrito Federal) como seus órgãos, e sua finalidade de assessoramento, consultoria e representação, constituindo-se, assim, em carreiras acessadas via concurso público. E, como exclusivamente de Estado, suas funções e atividades não se confundem com a transitoriedade exigida pela representação democrática.
STF define normas para advocacia pública dos municípios
A Constituição não tratou da advocacia pública dos municípios. No entanto, a par dessa inexistência de previsão, e das propostas que atualmente tramitam no Congresso (p. ex. PEC nº 28/2023) para constitucionalização da carreira, é o STF, por meio de sua jurisprudência, que tem definido verdadeiras normas para a compreensão da função da advocacia pública dos municípios.
Veja-se que, no RE nº 663.696/MG (julgado em 28/02/2019), foi fixado a seguinte Tese (tema 510) da Repercussão Geral: “os procuradores municipais integram a categoria da advocacia pública inserida pela Constituição da República dentre as cognominadas funções essenciais à Justiça, na medida em que também atuam para a preservação dos direitos fundamentais e do Estado de Direito”.
A Corte Constitucional também tem decidido, reiteradamente, pela impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da procuradoria, exercerem as funções próprias dos procuradores municipais.
Procuradorias municipais exclusivas de seus procuradores
Embora o Tribunal Superior compreenda que os artigos 131 e 132 da Constituição, que dispõem sobre as advocacias públicas, não são de reprodução obrigatória pelos municípios, pois cada ente municipal teria competência para dispor sobre a forma e a organização de suas assessorias jurídicas, ele também considera que “(…) uma vez criada a Procuradoria Municipal, esta deve submeter-se ao regramento constitucional pertinente, de modo que a ela se aplica, igualmente, o art. 132 da Constituição Federal. Ou seja, embora não seja obrigatória a sua criação, sendo instituída a Procuradoria Municipal, a observância do regramento constitucional da Advocacia Pública mostra-se imperativa, notadamente a unicidade institucional”, conforme decidido na Ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n° 1.037/AP.
Assim, uma vez criada no município, sua “Procuradoria” compete exclusivamente aos seus procuradores municipais o exercício da função de representação (judicial e extrajudicial) e de assessoramento e de consultoria jurídica, e “é inadmissível, do ponto de vista constitucional, norma que possibilite a ocupante de cargo em comissão, estranho ao quadro da Procuradoria, o exercício das aludidas atribuições”.
Recentemente, e corroborando o precedente obrigatório, o ministro Flávio Dino, relator do ARE 1.520.440, afirmou que “apenas os procuradores municipais concursados podem exercer as funções de representação judicial e extrajudicial, consultoria e assessoramento jurídico do Município, sendo vedada a criação de estruturas paralelas para o exercício de funções típicas de Advocacia Pública”.
Neste sentido, “realizada a opção política municipal de instituição de órgão próprio de procuradoria, a composição de seu corpo técnico está vinculada à incidência das regras constitucionais, dentre as quais o inafastável dever de promoção de concurso público (artigo 37, II, da CF)”, tal como decidido na ADI nº 6331/PE.
Atuação na defesa dos interesses da municipalidade
Conforme se verifica, o arcabouço criado pelos precedentes do Supremo são sobremodo relevantes, porquanto, ainda que não expressos na forma de um texto normativo específico, a advocacia pública municipal tem o munus público de prestar consultoria jurídica e de representar, judicial e extrajudicialmente, ao município a que estão vinculados. Suas funções exigem atuação equilibrada e qualificada, livre dos ventos políticos circunstanciais, na defesa dos interesses da municipalidade, seja na análise da legalidade e legitimidade dos atos municipais, ou na representação judicial ou extrajudicial, na consulta a respeito de políticas públicas de inegável relevância social, exercendo, desse modo, funções essenciais à Justiça.
É, assim, imperativo que todas as disposições pertinentes à advocacia pública já previstas no texto constitucional sejam aplicadas às procuradorias municipais, garantindo-se a unicidade da carreira e o exercício profissional por um corpo selecionado e investido no cargo de procurador municipal mediante aprovação em concurso público de provas e títulos.
Também é necessário que todo administrador público municipal compreenda que a advocacia pública municipal garante a boa administração, a realização de políticas públicas condizentes com a Constituição e a defesa e proteção dos legítimos interesses da municipalidade pelo conjunto de profissionais qualificados e selecionados mediante concurso público. Trata-se de precedentes obrigatórios, vinculativos, e isso inclui o gestor público, com a sua responsabilização civil ou até mesmo criminal caso não os obedeça.
As leis municipais não precisam e nem devem carregar o estigma de que são, a princípio, “inconstitucionais”, a representação, consultoria e assessoramento feito pelos procuradores municipais, nos moldes dos precedentes do Supremo, pode e deve desconstituir tal premissa.
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