A reforma administrativa em debate na Câmara dos Deputados busca promover maior eficiência e racionalidade na atuação do Estado brasileiro. Segundo o presidente da Casa, Hugo Motta, a reforma será pautada pela tecnologia, com o propósito de entregar serviços públicos mais ágeis, de qualidade e a menor custo. O processo envolverá alterações legais e constitucionais, mas é essencial que os parlamentares revisitem também entendimentos jurisprudenciais que, embora consolidados, não se harmonizam com as exigências da vida contemporânea, merecendo ser superados pela via legislativa.
Um exemplo emblemático é o posicionamento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça no REsp nº 1.251.993/PR, segundo a sistemática dos recursos repetitivos, que impede a aplicação dos prazos prescricionais inferiores a cinco anos, previstos no Código Civil de 2002, às pretensões formuladas contra a Fazenda Pública. Esse entendimento, além de ser problemático do ponto de vista jurídico, estimula a judicialização e sobrecarrega o Judiciário, em contraste com a agenda de racionalização estatal anunciada na reforma administrativa.
Quando a 1ª Seção do STJ apreciou o REsp nº 1.251.993/PR, em 12 de dezembro de 2012, prevaleceu a percepção do relator, ministro Mauro Campbell Marques, decorrente da “natureza especial do Decreto 20.910/32, que regula a prescrição, seja qual for a sua natureza, das pretensões formuladas contra a Fazenda Pública”, o qual deveria prevalecer sobre as disposições do Código Civil em vigor, tido como “norma geral que regulou o tema de maneira genérica, a qual não altera o caráter especial da legislação”.
Considerado o seu caráter vinculativo no âmbito judicial, o julgamento do REsp nº 1.251.993, representou quebra de uma tradição que vinha desde o Código Civil de 1916, que tendia a reconhecer às demandas judiciais contra a Fazenda Pública prazos prescricionais mais encurtados se comparados com os prazos entre particulares em situações equivalentes. Na configuração atual, instalou-se uma assimetria paradoxal sem precedentes: o cidadão dispõe, em hipóteses análogas, de prazo mais amplo para demandar a Fazenda Pública do que teria para demandar outro particular (v.g., pretensões indenizatórias sujeitas ao prazo trienal do artigo 206, § 3º, V, do CC).
O Código Civil de 1916 já previa, em seu artigo 178, § 10, VI, prazo quinquenal para as ações contra a Fazenda Pública. O legislador de então optou por privilegiar a Fazenda, estipulando prazo prescricional mais reduzido para as pretensões contra ela dirigidas, afastando a aplicação dos prazos prescricionais ordinários de dez, 20 ou 30 anos (artigo 177).
Posteriormente, em 6 de janeiro de 1932, foi aprovado o Decreto nº 20.910, que manteve a previsão do prazo quinquenal, sem revogar, portanto, o disposto no artigo 178, § 10, VI, do Código Civil de 1916. Além disso, inovou ao prever que, interrompida a prescrição da pretensão contra a Fazenda, o prazo voltaria a correr pela metade (artigo 9º), e não integralmente, como dispunha o Código Civil de 1916.
Embora o Decreto nº 20.910/1932 não tenha inovado quanto ao lapso prescricional aplicável à Fazenda (já fixado em cinco anos), constituiu-se em diploma normativo voltado a tratar de forma especial outros aspectos relacionados à prescrição das dívidas públicas, derrogando, nesses pontos, as disposições do direito comum.
Essa compreensão não era estranha à doutrina especializada da época que entendia que o prazo prescricional quinquenal das pretensões contra a Fazenda Pública do Decreto nº 20.910 apenas ratificara o prazo previsto no Código Civil de 1916, a exemplo do que apontava Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (in Princípios Gerais de Direito Administrativo. V.1. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 466).
Esse cenário se modificou em 2003, com a entrada em vigor do atual Código Civil, que revogou expressamente o de 1916. Desapareceu, portanto, a norma do artigo 178, § 10, VI, que previa prazo prescricional quinquenal a favor da Fazenda Pública.
Desde então, os prazos prescricionais passaram a ser os previstos nos artigos 205 e 206 do Código Civil vigente, variando de dez anos (regra geral) a prazos específicos entre um e cinco anos, sem qualquer disposição voltada à Fazenda Pública. Assim, na primeira década de vigência do atual Código, surgiu debate jurisprudencial acerca da questão de direito intertemporal relacionada ao prazo prescricional a ser aplicado a favor da Fazenda, nas hipóteses em que o Código estipula prazo inferior a cinco anos, até que sobreveio a pacificação do entendimento do STJ na forma do já mencionado acórdão do REsp nº 1.251.993/PR.
Esse entendimento, todavia, não se afina historicamente com o tratamento dispensado à prescrição contra a Fazenda Pública pelo Código Civil de 1916 e pelo Decreto nº 20.910/32.
Não se nega que o Código Civil seja norma geral e que o Decreto nº 20.910, de 1932, constitua repositório específico de normas sobre a prescrição a favor da Fazenda. Porém, embora seja certo que, no mais das vezes, a norma geral posterior não revoga nem modifica a especial, em determinados casos, por dever de coerência ao sistema jurídico, é preciso temperar esse princípio sobre sucessão de leis no tempo. É dizer: o cânone do § 2º do artigo 2º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), para a esse tipo de situação excepcional, não pode ter aplicação irrefletida. Quanto a isso, Carlos Maximiliano em sua obra clássica nos ensinava:
“Pode a regra geral ser concebida de modo que exclua qualquer exceção; ou enumerar taxativamente as únicas exceções que admite; ou, finalmente, criar um sistema completo e diferente do que decorre das normas positivas anteriores: nesses casos o poder eliminatório do preceito geral recente abrange também as disposições especiais antigas. Mais ainda: quando as duas leis regulam o mesmo assunto e nova não reproduz um dispositivo particular da anterior, considera-se este como ab-rogado tacitamente. Lex posterior generalis non derogat legi priori speciali (‘a lei geral posterior não derroga a especial anterior’) é máxima que prevalece apenas no sentido de não poder o aparecimento da norma ampla causar, só por si, sem mais nada, a queda da autoridade da prescrição especial vigente.” (In Hermenêutica e Aplicação do Direito. 19ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 294)
Assim, o caráter especial e derrogatório do direito comum ínsito ao Decreto nº 20.910, de 1932, restringia-se àquelas normas voltadas a contemplar, à época, a Fazenda Pública com um tratamento mais favorecido. Se lei posterior, de caráter geral, vem a conferir à generalidade dos devedores tratamento ainda mais favorecido do que aquele então presente na antiga lei específica aprovada para beneficiar a Fazenda Pública, deveríamos considerar, em tais pontos, derrogada a lei anterior específica pela lei posterior geral.
Tese deve ser reavaliada no âmbito da reforma
Não bastassem essas considerações, de todo suficientes para justificar a adoção, a favor da Fazenda Pública, dos prazos inferiores a cinco anos nas hipóteses ventiladas entre os §§ 1º a 4º do artigo 206 do Código Civil em vigor, a exegese contrária nega vigência ao disposto no artigo 10 do Decreto nº 20.910, de 1932, segundo o qual “[o] disposto nos artigos anteriores não altera as prescrições de menor prazo, constantes das leis e regulamentos, as quais ficam subordinadas às mesmas regras”, num claro recado ao aplicador de que o prazo quinquenal disposto em seu artigo 1º não passava de prazo máximo ou de regra de aplicação subsidiária, sempre que por prazo menor não pudesse ser contemplada a Fazenda Pública.
Além disso, a Lindb estipula que é dever do Judiciário aplicar a lei conforme os fins sociais a que ela se dirige (artigo 4º). Assim, não se poderia, a título de dar aplicação ao disposto no § 2º do artigo 2º da Lindb, contrariar o disposto em seu artigo 4º, e permanecer aplicando o Decreto nº 20.910, de 1932, para o fim de reconhecer a favor da Fazenda Pública prazos prescricionais mais dilatados do que aqueles vigentes para as relações privadas. Esse entendimento mais sofisticado a respeito da sucessão de leis gerais e especiais no tempo, contudo, não foi adotado pelo STJ no acórdão do REsp nº REsp 1.251.993/PR.
Derrotada a Fazenda Pública jurisprudencialmente, sua tese deve ser reavaliada pelo Congresso Nacional no âmbito da reforma administrativa. Prazos longos faziam sentido em sociedades pré-industriais, com pouca advocacia e comunicação precária. Não por acaso, nosso Código Comercial de 1850 previa prazo prescricional ordinário de 20 anos (artigo 442) e o Código Civil de 1916, de 30 anos, para as chamadas ações pessoais (artigo 177). Hoje, em um país digitalizado e ansioso por celeridade, tais parâmetros são anacrônicos.
Não tem cabimento, hoje, pensarmos os prazos de prescrição como se estivéssemos em meados do século passado. A ansiedade domina as relações sociais. Queremos respostas e soluções prontas para todas as nossas perguntas e problemas. O tempo está cada vez mais curto. Temos urgência. Falamos em direito fundamental à razoável duração do processo, e os cidadãos cobram a superação da lentidão judicial. O legislador precisa estar sensível a essas questões e avaliá-las no contexto da reforma administrativa.
A manutenção do prazo quinquenal ignora transformações ocorridas no Estado brasileiro ao longo das últimas décadas. Em 1932, a administração pública operava sob lógica opaca, com baixa capacidade de comunicação com o cidadão, escassa profissionalização e ausência de mecanismos de controle social.
Revisão legislativa corrigiria distorção histórica
Esse cenário mudou. A Constituição de 1988 consagrou a publicidade como um dos pilares da administração pública (artigo 37, caput), exigindo transparência ativa e passiva. A partir daí, diversas normas infraconstitucionais foram editadas para concretizar esse princípio, culminando na promulgação da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 18 de novembro 2011), que impôs à administração o dever de disponibilizar dados, documentos e decisões de forma clara, acessível e tempestiva.
Hoje, o cidadão pode consultar portais de transparência, acessar sistemas processuais eletrônicos, obter certidões e acompanhar atos administrativos em tempo real. A digitalização, a ampliação da cobertura da advocacia pública e privada, e a disseminação da cultura de controle social tornaram o Estado mais visível e mais acessível. A jurisprudência, infelizmente, não acolheu essa evolução. Mas a barreira jurisprudencial não vincula o legislador
Essa hipertrofia prescricional incentiva litígios tardios, desloca a discussão para fatos remotos — quando a prova rareia, testemunhas se perdem e o contexto já não existe — e pouco contribui para a paz social que legitima a atividade jurisdicional. O resultado é um contencioso mais caro, probatoriamente precário e institucionalmente instável, que retroalimenta a morosidade, amplia a insegurança jurídica e o chamado “custo Brasil”.
Alinhar os prazos aplicáveis às pretensões contra o Estado aos prazos do direito comum não é privilégio à administração: é medida de eficiência, racionalidade e justiça — exatamente os objetivos da reforma administrativa
O Congresso Nacional tem competência para superar o entendimento cristalizado pelo STJ no REsp nº 1.251.993/PR e rever o Decreto nº 20.910, de 1932, adequando os prazos prescricionais à realidade institucional e tecnológica do século 21. A revisão legislativa corrigiria uma distorção histórica e contribuiria para a eficiência do sistema de justiça, para a previsibilidade das relações jurídicas e para a desjudicialização de demandas tardias. Revisar o Decreto nº 20.910, de 1932 é, em última análise, ajustar o tempo da Justiça ao tempo da sociedade brasileira do século 21.
*as opiniões aqui manifestadas são estritamente pessoais.
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login