Veto à emenda de remanejamento orçamentário

A sistemática de veto parcial instituída no sistema constitucional brasileiro possui particularidades que revelam que o disposto no § 2º do artigo 66 da Constituição não é tão simples quanto pode parecer à primeira vista.

“O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea”. Este comando constitucional, de acordo com André Côrrea de Sá Carneiro, teve como objetivo eliminar as chamadas caudas orçamentárias, “permitindo ao Chefe do Poder Executivo expurgar as disposições estranhas inseridos no projeto de lei” [1].

A atual redação da Constituição também visou coibir abusos no exercício do veto, que se verificaram em diversos casos, como quando foi suprimida a expressão “ao menos uma das seguintes condições”, constante do artigo 47 da Lei nº 4.740/1965. Tal supressão transformou requisitos alternativos em cumulativos, endurecendo a norma: o Legislativo flexibilizava, o Executivo enrijecia.

Compreende-se a ratio legis do veto parcial, tal como concebida pelo Poder Constituinte originário; entretanto, quando se trata de emenda de remanejamento em projetos de lei orçamentária (PPA, LDO e LOA), o instituto deve ser interpretado sob uma ótica excepcional.

Emenda aprovada e projeto de lei: a regra

Aprovada uma emenda, ela se incorpora ao projeto de lei (agora emendado), que segue para sanção ou veto pelo Chefe do Poder Executivo. Assim, não se veta a emenda em si, mas o novo texto resultante da sua aprovação. Essa é a regra.

Distinguem-se, portanto, projeto de lei proposto e projeto de lei aprovado – que pode ter ou não emendas. O veto recai sobre o projeto aprovado e disso se extrai ao menos duas consequências: (1) inexiste repristinação, pois o fato de se vetar o texto do projeto de lei aprovado que foi objeto da emenda não faz com que o texto do projeto originalmente proposto se torne válido, uma vez que este não possui o crivo do Poder Legislativo [2]; e (2) é inadmissível veto a emenda supressiva, já que se a emenda suprimiu texto, inexiste norma a ser vetada [3].

Como dito, essa é a regra; porém a emenda de remanejamento orçamentário possui contornos que a diferem das demais espécies, o que justifica a formulação de uma exceção à regra geral.

Caráter ‘sui generis’ da emenda de remanejamento

Emenda de remanejamento “é a que propõe acréscimo ou inclusão de dotações e, simultaneamente, como fonte exclusiva de recursos, a anulação equivalente de dotações constantes do projeto, exceto as da Reserva de Contingência” (artigo 38 da Resolução nº 1/2006 do Congresso Nacional).

Spacca

Trata-se, portanto, não de mera alteração redacional, mas de uma operação orçamentária de acréscimo/inclusão e anulação/dedução. O texto de uma emenda de remanejamento possui a seguinte ideia “altera o demonstrativo da despesa por função/subfunção/ação previsto no anexo X do Projeto de Lei Y, para realocar recursos da ação de código Z para a ação de código K”. Faz-se, então, uma operação orçamentária.

Um exemplo pode ser útil. Suponha-se que projeto de lei de conteúdo orçamentário preveja R$ 1 milhão para a ação “construção de praças e parques” e R$ 1 milhão para a ação “manutenção de quadras esportivas”.

Uma emenda de remanejamento (Emenda 1) altera a previsão original, estabelecendo R$ 500 mil para “construção de praças e parques” e R$ 1,5 milhão para “manutenção de quadras esportivas”.

A Emenda 1 é aprovada, todavia o chefe do Executivo discorda do seu teor, pois possuía outro planejamento. Resolve, então, lançar mão do veto, mas eis que surge a dúvida: o que vetar? São duas as possibilidades: a redação proposta ou a emenda em si.

Alternativa um: se se considerar que o que se veta é o projeto de lei com a redação proposta pela emenda com novos valores, revelam-se as seguintes incongruências:

Ao se cotejar o texto originalmente proposto com o emendado, verifica-se um consenso mínimo: R$ 500.000,00 destinados à ação “construção de praças e parques” e R$ 1 milhão para “manutenção de quadras esportivas”. Entretanto, se o texto alterado for integralmente vetado, ambas as dotações desaparecerão, o que não corresponde à vontade de nenhum dos agentes políticos envolvidos.

A situação torna-se ainda mais complexa quando um mesmo recurso é objeto de mais de uma emenda aprovada. Suponha-se, por exemplo, a aprovação da Emenda 2, que remanejou R$ 600 mil da ação “construção de praças e parques” para a nova ação “aquisição de playground infantil”.

Embora cada emenda, considerada isoladamente, seja formalmente adequada, sua aprovação conjunta gera inconsistência: a Emenda 1 retira R$ 500 mil de uma ação de R$ 1 milhão, enquanto a Emenda 2 retira R$ 600 mil dessa mesma ação, resultando em déficit de R$ 100 mil. Assim, apesar de válidas individualmente, as Emendas 1 e 2 não podem coexistir.

Essa perplexidade é de difícil superação, pois não há como compatibilizar os textos das duas emendas sem violar o princípio da estimativa prévia de receita para toda despesa pública.

Alternativa dois: em se tratando de emenda de remanejamento, o veto deve incidir sobre a própria operação realizada pela emenda. A consequência prática é que o veto não acarreta a exclusão total das ações por ela modificadas, permitindo-se o aproveitamento da parte incontroversa.

No exemplo da Emenda 1, o veto à ampliação da despesa para a ação “construção de praças e parques” implicaria apenas a anulação do montante da despesa remanejada. Assim, o orçamento passaria a prever R$ 500.000,00 para “construção de praças e parques” e R$ 1 milhão para “manutenção de quadras esportivas”, sem supressão integral das dotações.

Essa interpretação possibilita, também, o veto à Emenda 1 com a manutenção da Emenda 2, configurando solução viável para a antinomia anteriormente apontada.

Interpretando o veto em emenda de remanejamento

Pela literalidade do § 2º do artigo 66 da Constituição, não haveria sequer a possibilidade de veto em relação à emenda de remanejamento, uma vez que a alteração de dotações não se refere, propriamente, a texto constante “de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea”.

Isso não pode significar a impossibilidade de veto. Se assim fosse haveria uma tirania do Legislativo (cuja emenda seria inoponível pelo Poder Executivo) e um desbalanceamento do sistema de checks and balances entre os Poderes do Estado.

Partindo da premissa da possibilidade de veto a alterações promovidas por emenda ao orçamento, conclui-se que a “alternativa dois” — isto é, a aposição do veto diretamente sobre a emenda — revela-se a solução mais proporcional e razoável sob a ótica da técnica legislativa.

Essa interpretação permite a apreciação individual de diversas emendas que, embora aprovadas, incidam sobre a mesma ação, considerando-se, no momento da consolidação, as operações efetivamente realizadas, e não uma mera transcrição textual, respeitando-se o propósito da emenda de remanejamento.

A “alternativa um” — veto ao texto do projeto já alterado pela emenda — desatende a um só tempo a vontade do Legislativo e do Executivo, ferindo não só as regras de hermenêutica, mas também a ratio legis do Poder Constituinte ao disciplinar o veto parcial.

Mas não é só, ao se vetar a emenda pode subsistir outra dúvida: qual a consequência da operação vetada? Deveras, não há repristinação do texto constante do projeto de lei originalmente proposto. O que ocorre, a nosso ver, é que o veto implica tão somente a vedação da despesa adicional.

Assim, a operação de despesa objeto do veto projeta a correspondente expectativa de receita para uma espécie de “limbo orçamentário”, cuja utilização demandaria nova autorização legislativa, sob a forma de crédito especial ou suplementar, nos termos do § 8º do artigo 166 da Constituição [4].

Considerações finais

Ainda que se adote como premissa que a emenda integra a proposição aprovada, de modo que o veto deva recair sobre o projeto de lei e não sobre a emenda isoladamente, há de se reconhecer uma exceção no caso específico das emendas de remanejamento.

Nesse cenário, a emenda possui finalidade estritamente orçamentária, voltada a operações de acréscimo/inclusão e anulação/dedução de dotações, de modo que o aspecto textual é meramente acessório e secundário.

O instituto do veto, então, deve ser interpretado teleologicamente e de forma compatível com a atividade legiferante em suas perplexidades. A possibilidade de veto nas operações individualmente consideradas é a mais racional, nessa hipótese, em caráter excepcional, veta-se a emenda em si.

[1] CARNEIRO, André Côrrea de Sá. O veto parcial no sistema constitucional brasileiro. E-Legis, n. 2, p. 10-14, jan./jun., 2009, p. 11.

[2] REPRESENTAÇÃO. PLANO PLURIANUAL. LEI ORÇAMENTÁRIA. EMENDAS APRESENTADAS AOS PROJETOS PELO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. VETO. DISPOSITIVOS VETADOS. PROMULGAÇÃO E PUBLICAÇÃO DE TEXTO ORGINAL. IRREGULARIDADE. ABERTURA DE CRÉDITO ADICIONAL SEM LEI AUTORIZATIVA. PROCEDÊNCIA. APLICAÇÃO DE MULTA.

1. Pertence ao Chefe do Executivo a iniciativa para elaboração das leis orçamentárias, bem como dos projetos de lei relativos à abertura de créditos adicionais, os quais, obrigatoriamente, devem ser apreciados pelo Legislativo, que poderá apresentar emendas ao texto.
2. Os dispositivos, uma vez rejeitados pelos Vereadores, não mais fazem parte do projeto original, ainda que as emendas por eles apresentadas tenham sido vetadas pelo Prefeito, pois, nessa hipótese, não ocorre repristinação (TCE/MG, Representação nº 1072571).

[3] AGRAVO INTERNO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROJETO DE LEI DO PODER EXECUTIVO. ARTIGOS SUPRIMIDOS PELO PODER LEGISLATIVO. RESTABELECIMENTO DA REDAÇÃO ORIGINAL. IMPOSSIBILIDADE. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. RECURSO NÃO PROVIDO.

1. O art. 4º da Lei nº 9.868, de 1999, dispõe que a petição inicial inepta, não fundamentada e a manifestamente improcedente será liminarmente indeferida pelo relator.
2. A palavra final em matéria de processo legislativo cabe ao Poder Legislativo. Se o texto original de uma lei não foi aprovado pela Casa Legislativa, ele não existe no mundo jurídico.
3. Assim, impossível o restabelecimento da redação original de projeto de lei de origem do Poder Executivo que, ao tramitar pela Câmara Municipal, teve dispositivos excluídos pelo Poder Legislativo.
4. Agravo interno em ação direta de inconstitucionalidade conhecido e não provido.

(TJ-MG, Agravo Interno CV nº 1.0000.22.054963-8/001).

[4] Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.