A questão climática e energética consolidou-se, ao longo das últimas décadas, como tema central nos debates institucionais globais e, por consequência, no contexto nacional brasileiro. A energia, compreendida em seu sentido mais amplo, sempre representou um vetor fundamental do desenvolvimento social, econômico e tecnológico da humanidade. Contudo, a forma como nossa sociedade passou a compreender sua relação com o ambiente sofreu profundas transformações.
Diante da constatação de que o consumo insustentável e predatório dos recursos naturais coloca em risco a viabilidade biológica do planeta, tornou-se imperativo buscarmos o equilíbrio entre a preservação ambiental e o avanço tecnológico. Revelou-se essencial para nossa sobrevivência a criação de um modelo de geração de energia sustentável, benéfico e até mesmo regenerativo para o meio ambiente, refletindo nosso compromisso com a sustentabilidade e a perpetuidade da vida em todas as suas formas.
No Brasil, essas discussões resultaram em inúmeras políticas públicas. Entre elas, destacamos o RenovaBio, cuja proposta consiste em buscar soluções que alinhem as demandas energéticas com as metas de descarbonização e os compromissos internacionais estabelecidos em fóruns ambientais.
O que é o RenovaBio
O RenovaBio, política nacional instituída pela Lei nº 13.576/2017, representa um dos marcos mais importantes da regulação ambiental do setor energético brasileiro. Inspirado em programas internacionais de precificação de emissões, como a RFS (Renewable Fuel Standard), a RED (Renewable Energy Directive) e, principalmente, a LCFS (Low Carbon Fuel Standard), o RenovaBio foi estruturado para promover previsibilidade, segurança jurídica e crescimento sustentável da participação dos biocombustíveis na matriz energética nacional.
É importante observar que a base legislativa do RenovaBio incorpora, além da regulamentação direta dos CBIOs, outras legislações que dialogam com o marco global do mercado de carbono. Por exemplo, mais recentemente, a Lei nº 14.120/2021 instituiu o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE), criando condições para o surgimento de um mercado regulado amplo, com limites de emissões e sistemas de bonificação, além de mecanismos para incentivar práticas empresariais mais limpas.
No centro do RenovaBio encontra-se o Crédito de Descarbonização (CBIO), instrumento definido pela referida legislação como “instrumento registrado sob a forma escritural, para fins de comprovação da meta individual do distribuidor de combustíveis”. Este mecanismo funciona, de forma simplificada, da seguinte maneira: cada CBIO representa a redução de uma tonelada de CO₂ que deixou de ser emitida graças ao uso de biocombustíveis.
A lógica é relativamente simples: produtores de biocombustíveis certificados podem emitir e vender CBIOs na bolsa. Por sua vez, as distribuidoras de combustíveis fósseis precisam comprar e aposentar um número mínimo desses créditos todo ano, proporcional ao volume de combustíveis que comercializam. Dessa forma, comprovam que contribuem para compensar as emissões de carbono do setor, conforme determinado pela regulamentação.
Punição ao falhar em metas do programa
Como forma de punição, a distribuidora que não atender às metas do programa pode sofrer multa de R$ 100 mil a R$ 500 milhões, valores que variam conforme o faturamento, gravidade, tamanho da inadimplência e outros fatores. Além da referida multa, a distribuidora inadimplente fica impedida de comprar combustível do produtor, da central petroquímica e do formulador de combustíveis fósseis, bem como da cooperativa de produtores, da empresa comercializadora de etanol, do produtor e dos demais fornecedores de biocombustíveis, além do importador, da empresa de comércio exterior e do distribuidor, além da importação direta.
O agente que descumprir tal proibição e efetuar a venda para o inadimplente também fica sujeito a multa entre R$ 100 mil e R$ 500 milhões. Ou seja, o não cumprimento das obrigações gera, na prática, o impedimento da distribuidora operar de forma regular no Brasil. Dessa forma, o CBIO incentiva práticas mais limpas no mercado de combustíveis e busca garantir que as metas ambientais do setor sejam cumpridas.
Apesar dos avanços, o programa não escapou de críticas e questionamentos relevantes por parte de agentes do setor. Naturalmente, surgiram tanto críticas quanto ações judiciais, concentrando-se, principalmente, na desproporcionalidade das multas impostas pelo descumprimento das metas; na disfuncionalidade do mercado de CBIOs, especialmente em razão da oferta facultativa destes créditos, o que potencialmente contribui para distorções e movimentos especulativos de preços, além de uma suposta baixa oferta; e, ainda, no fato da obrigatoriedade de aquisição recair exclusivamente sobre as distribuidoras, fomentando intenso debate acerca da diluição dos custos e do impacto financeiro ao longo de toda a cadeia produtiva.
Outro ponto de controvérsia relevante reside na discussão sobre a aplicação retroativa das sanções e penalizações, argumento que tem se mostrado, nos tribunais, o de maior êxito para concessão de decisões liminares favoráveis às distribuidoras. Tais decisões têm, ao menos provisoriamente, suspendido não só a cobrança das dívidas, mas também a inclusão dos nomes dessas empresas em listas restritivas.
Contudo, tais liminares acabam por criar desequilíbrios concorrenciais no setor, na medida em que mantêm o ônus do cumprimento regulatório exclusivamente sobre os agentes que seguem rigorosamente a legislação, tornando suas operações mais onerosas em função da obrigatoriedade de aquisição e aposentadoria dos créditos, enquanto outros, amparados por decisões judiciais, usufruem de tratamento diferenciado, comprometendo a equidade do ambiente de mercado.
Desafios da legislação ambiental
Apesar do avanço estruturante da legislação ambiental no setor energético, emergem, no cenário nacional, desafios concretos à sua efetividade. O maior deles, como mencionamos, reside na multiplicação de decisões liminares concedidas pelo Poder Judiciário, sustando as punições administrativas e criando momentaneamente um universo regulatório no qual distribuidoras de combustíveis não adimplentes com o RenovaBio conseguem postergar ou, até mesmo, após resolução do mérito, se eximir da obrigação.
Essas decisões representam não apenas um entrave jurídico-administrativo ao pleno funcionamento das regras do RenovaBio, mas impactam profundamente a equidade no mercado de combustíveis, causando um ambiente claro de vantagem competitiva das distribuidoras inadimplentes em comparação àquelas que agem em estrito respeito à legislação, tendo em vista que a aquisição e a aposentadoria de Créditos de Carbono integra o custo produtivo.
O Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás (IBP), em 2024, manifestou preocupação, diante de decisões judiciais que permitiram que empresas inadimplentes não tivessem seus nomes divulgados na lista de distribuidoras irregulares. Segundo o IBP, a transparência, inclusive no que se refere à publicação dessas listas, constitui elemento-chave para a integridade das transações comerciais, pois permite ao mercado identificar agentes que possam utilizar a inadimplência como estratégia de negócios, facilitando ações comerciais justas e evitando a disseminação da concorrência desleal.
Entretanto, é fundamental esclarecer que as liminares não são infundadas; pelo contrário, possuem fundamentação sólida, baseadas, principalmente, na irretroatividade das punições, tendo em vista que quando concebido, o RenovaBio não previa as punições da forma que são hoje, tendo ocorrido mudanças relevantes nas sanções no período entre a vigência inicial da lei e a atualidade. Resta aos inadimplentes questionar, com razão, a irretroatividade das sanções a períodos nos quais as obrigações não foram cumpridas, anteriores à alteração da lei que incluiu as sanções; além dos demais itens citados acima que prosperam, considerando que o mercado de CBIOs realmente apresenta características incipientes e o aparato normativo ainda não está completamente maduro para lidar com os desafios impostos pela realidade prática.
Desequilíbrio do mercado de CBIOs
O efeito direto da concessão de liminares manifesta-se, de imediato, no desequilíbrio do mercado de CBIOs, que, por sua vez, ainda busca sua estabilidade. Além do aumento natural da oferta de CBIOs em razão de decisões que buscam impedir a aplicação de sanções por parte da ANP ao permitir que players não adquiram os créditos, o sistema enfrenta queda abrupta na demanda, pressionando os preços dos CBIOs para baixo. Em 2025, por exemplo, a cotação dos CBIOs já atingiu níveis inferiores a R$ 60, valor considerado insuficiente para garantir a remuneração dos investimentos em biocombustíveis, além de desestimular a expansão dessas atividades.
Sob o viés da concorrência, há prejuízo claro e direto para os agentes adimplentes. Dados do IBP apontam que, em 2024, apenas 77% das metas impostas pelo RenovaBio foram efetivamente atendidas, resultado atribuído, em grande parte, à atuação das liminares. Um número expressivo das empresas processadas administrativamente por descumprir as obrigações, gerando multas em montantes superiores a R$ 500 milhões, conseguiu, através de decisões judiciais, evitar seu pagamento, fazendo com que apenas uma pequena parcela tenha realmente sido paga.
Esse quadro alimenta o risco de uma “bola de neve” de ineficiência regulatória na qual, quanto maior a tolerância à inadimplência judicializada, menor será o incentivo para o cumprimento voluntário da regulação. O resultado é um círculo vicioso, prejudicial à credibilidade institucional do programa e ao esforço do país em garantir a redução de suas emissões.
Entretanto, é fundamental destacar que as liminares concedidas pelo Poder Judiciário em hipótese alguma são destituídas de fundamentos jurídicos relevantes; ao contrário, sustentam-se justamente nas críticas já apontadas, notadamente por supostas distorções provocadas por uma oferta irregular e pelo uso especulativo dos CBIOs, bem como na vedação à retroatividade das sanções, sendo certo que este último possui forte amparo doutrinário e jurisprudencial.
Neste caso, é importante ressaltar que, à época da criação do RenovaBio, não se previa a aplicação das penalidades da forma como vigoram atualmente. A introdução de novas sanções, por meio de alterações legislativas posteriores, tem motivado frequentes questionamentos acerca da possibilidade de aplicação retroativa dessas penalidades para períodos anteriores à vigência das respectivas modificações. Tais argumentos têm encontrado acolhimento no Judiciário, mostrando a falta de maturidade e estabilidade legislativa e judicial necessárias para enfrentar os complexos desafios impostos pela realidade prática.
Apesar de sua importância como instrumento de fomento à descarbonização e proteção ambiental, o RenovaBio ainda se revela, em certos aspectos, vulnerável pela própria novidade de sua regulação e por uma atividade legislativa, por vezes, descuidada, o que facilita a emergência de disputas e lacunas que, embora tendam a ser resolvidas com o amadurecimento do sistema, exigem atenção para que não se convertam em fragilidades permanentes.
Políticas públicas de descarbonização
Não se trata, portanto, apenas de enrijecer punições, mas de construir procedimentos eficazes e fornecer suporte à consolidação e ao amadurecimento do mercado, criando uma estrutura regulatória que, além de garantir o cumprimento dos objetivos da lei, permita aos agentes do setor viabilizar suas obrigações de modo claro, previsível e seguro.
Dessa forma, o eventual descumprimento das metas transformar-se-á em manifestação voluntária e inequívoca de inadimplência, não podendo mais ser alegadas deficiências da legislação ou insuficiência de apoio institucional. O equilíbrio entre repressão a desvios e incentivo ao ambiente de negócios responsável é, portanto, imprescindível para a integridade e para o sucesso das políticas públicas de descarbonização no Brasil.
A questão dos CBIOs, inserida no contexto do RenovaBio e das demais legislações ambientais brasileiras, expõe as complexidades da consolidação de um mercado de carbono funcional, justo e eficaz. O bom funcionamento desse mercado depende, de modo crucial, de regras claras, da construção de um sistema eficiente, do respeito às regras, da transparência e, sobretudo, da segurança jurídica e concorrencial, elementos que têm sofrido com os efeitos das decisões judiciais liminares que ameaçam a isonomia concorrencial.
A experiência recente revela que, enquanto houver assimetrias regulatórias geradas por decisões liminares, que possuem fundamento em imperícias legislativas, persistirá o risco de descontinuidade e de ineficácia das políticas nacionais de descarbonização. O avanço legislativo deve ser acompanhado de cultura institucional forte, comprometida com a segurança jurídica, a previsibilidade e a responsabilidade socioambiental.
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